BEHV-Entwurf zum Ende der Festpreisphase

Am 7.7.2025 endete die Länder- und Verbändeanhörung zu einer beabsichtigten Änderung der Brennstoffemissionshandelsverordnung (BEHV), mit der der Vollzug des nationalen Emissionshandels (nEHS) im Rahmen des BEHG ausgestaltet wird. Nachfolgend sollen die derzeit diskutierten Änderungen beleuchtet werden.

Die BEHV regelt bislang lediglich die aktuell noch laufende „Festpreisphase“. Sie soll fortan einen „allgemeinen Teil“ für die Veräußerung und jeweils Sondervorschriften vorsehen, jeweils für die Festpreisphase (§§ 9 f.), für das kommende Jahr 2026, in dem Zertifikate nach § 10 Abs. 2 S. 4 BEHG innerhalb eines Preiskorridors zwischen 55 und 65 Euro versteigert werden sollen (§§ 11-15), sowie für die Zeit ab 2027 (§§ 16 f.). Die Kritik an dem Entwurf ist vielfältig.

Ausgestaltung der Versteigerungen in der Preiskorridorphase

Dabei liegt das Hauptaugenmerk in erster Linie auf den Regelungen für die Versteigerung für das Jahr 2026, also in der sogenannten Preiskorridorphase, in der das BEHG eine Versteigerung mit einem Mindestpreis von 55 und einem Höchstpreis von 65 EUR vorsieht.

§ 11 BEHV-E definiert dabei die Gesamtversteigerungsmenge für 2026, die die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) bis zum 30.4.2026 zu veröffentlichen hat (§ 11 Abs. 1 S. 3 BEHV-E), die Durchführung der Versteigerungen sowie die etwaige Annullierung von Versteigerungsterminen.

Wird die Gesamtversteigerungsmenge erreicht, sollen im Jahr 2026 weitere Emissionszertifikate zu einem Festpreis von 70 EUR (sogenannter „Überschussmengenpreis“) verkauft werden, § 14 BEHV-E. § 15 BEHV-E ermöglicht es den Unternehmen, bis zum 31.8.2027 bis zu vier Prozent der im Vorjahr erworbenen Zertifikatsmenge nachzukaufen. Diese Regelung hat in der Anhörung für Kritik gesorgt: Die Nachkaufmengen einzelner Betroffener liegen zum Teil weit über den vier Prozent, sodass etwa der Verband kommunaler Unternehmen (VKU) und der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW) fordern, die für die Festpreisphase geltende 10 %-Regelung zu verlängern. § 12 BEHV-E legt die Einzelheiten des Versteigerungsverfahrens fest.

Grundlegende Kritik am Veräußerungsdesign

Das Veräußerungsdesign stößt bei den Verbänden insgesamt auf entschiedene Kritik, verfolgt doch die Bundesregierung angesichts dieser Anpassungen weiterhin die Absicht, ab 2026 mit der Preiskorridorphase zu beginnen, obwohl ein erheblicher Teil der von der Preiskorridorphase betroffenen Unternehmen nach dieser Einführungsphase nicht mehr am nEHS teilnehmen werden. Dieses wird weitestgehend durch den Europäischen Emissionshandel für Gebäude, Verkehr und weitere Sektoren (EU-ETS 2) abgelöst. Dennoch sehen sich die Unternehmen mit der Herausforderung konfrontiert, sich (nur) für 2026 auf die Teilnahme an nationalen Versteigerungen einzustellen. Entsprechend laut sind die Stimmen derer, die stattdessen die Festpreisphase um ein Jahr fortführen möchten.

Die Ausgestaltung setze keine Anreize für ein marktbasiertes Verhalten und führe, wie der BDEW anmerkt, zu einer de-facto-Festpreisphase. Zugleich könnten, so der VKU, betroffene Unternehmen nicht ausreichend planen. Denn § 12 Abs. 4 BEHV-E ermöglicht die doppelte Überzeichnung in einem Versteigerungstermin unter Abzug der versteigerten Zertifikate von der verbleibenden Menge.

Dadurch wird nicht nur die Abgabe von Geboten zum Höchstpreis (d.h. 65 EUR) forciert, sondern auch ermöglicht, dass die Gesamtmenge schon nach der Hälfte der vorgesehenen Auktionen verkauft ist, was die Planung der Beschaffung vor Herausforderungen stellt.

Zugleich gehe aus § 6 BEHV-E nicht hervor, wann der letzte Termin zum unbegrenzten Verkauf der Überschussmenge (§ 14 BEHV-E) sein soll. Außerdem ist bislang in § 13 BEHV-E nicht vorgesehen, dass die Informationen über den Zuschlagspreis, die Verteilung der Gebote sowie über Kennziffern der Versteigerung veröffentlicht werden.

Wie der VKU anführt, setze dies wiederum keinen Anreiz zu marktbasiertem Bieterverhalten, sondern führe zur Abgabe von Höchstpreisgeboten.

Nationaler Emissionshandel ab 2027: Keine echte Versteigerung

Nicht minder interessant sind jedoch auch die Festlegungen des BEHV-E zum Zeitraum nach der Preiskorridorphase. Vorgesehen war hier eine freie Versteigerung der Zertifikate. § 16 Abs. 2 S. 2 BEHV-E ordnet nun den Verkauf von Emissionszertifikaten „zu einem marktbasierten Preis“ an – ab dem 1.9.2027. Bis dahin werden die Nachkaufmengen bis zum 31.08.2027 zum Überschussmengenpreis verkauft.

In § 16 Abs. 3 BEHV-E wird die Herleitung des marktbasierten Verkaufspreises konkretisiert als mengengewichteter Durchschnitt der Preise in dem ab 2027 beginnenden EU-ETS 2, bezogen auf das jeweils vorletzte vorangegangene Quartal. Die Verweisung auf Emissionszertifikate soll den Bezug zum EU-ETS 2 herstellen (§ 3 Nr. 8 TEHG), was aber für Unklarheit bei den Verbänden sorgte – der BDEW geht in seiner Stellungnahme etwa von einer Bezugnahme auf den EU-ETS I aus. Der Verkauf zum marktbasierten Preis soll dabei (erst) im dritten Quartal 2027 starten. Zudem wird eine Sonderregelung vorgeschlagen für den Fall, dass der Start des EU-ETS 2 doch noch verschoben wird (Art. 30k Abs. 1 EH-RL): Dann verbleibt der BEHG-Anwendungsbereich zum Stichtag 31.12.2026, sodass die EU-ETS 2-Sektoren zunächst im BEHG verbleiben.

Damit wird zugleich Abstand von einer „freien“ Versteigerung genommen. Der Verordnungsgeber scheint davon auszugehen, dass die Verordnungsermächtigung, die dies ermöglicht (§ 10 Abs. 3 S. 2 Nr. 4 BEHG), hier einschlägig ist, indem er ausführt, dass „nach dem Übergang in den Handel mit Preiskorridor noch Zertifikatsmengen im nationalen Brennstoffemissionshandel verbleiben.“ Diese erneute Abkehr von einer echten marktlichen Preisbildung innerhalb des nEHS könnte die in der Vergangenheit zahlreich geäußerten Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des BEHG reaktivieren.

Ferner wird die Menge an Brennstoffemissionen, die ab 2027 im EU-ETS 2 und damit nicht mehr im nationalen Brennstoffemissionshandel bepreist wird, auf die nationalen Caps angerechnet (§ 44 Abs. 4 BEHV-E). Ob dies langfristig sinnvoll ist, ist angesichts der Zukunftsaussichten des nEHS zumindest zweifelhaft. Denn nach dem bisherigen Plan wird ab 2027 ein großer Teil der bislang vom nEHS umfassten Sektoren in den Zertifikatehandel nach dem EU-ETS 2 übergehen. Zugleich wird vor allem die Verbrennung von Siedlungsabfällen im Anwendungsbereich des BEHG verbleiben; zugleich prüft die Kommission gemäß Art. 30 Abs. 7 der Emissionshandels-RL bis Mitte 2026, ob diese ab 2028 in den EU-ETS 1 aufgenommen werden sollte.

Ansprechpartner:innen: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow/Dr. Julian Senders