Szenariorahmen 2025 und Kraftwerksbetreiber: Klagen oder nicht klagen?

Seit Monaten rätselt die Erzeugerlandschaft, was die Bundesregierung im November 2014 mit ihrer Äußerung gemeint hat, die Braun- und Steinkohlekraftwerke sollten weitere 22 Mio. t CO₂ über die bisher auferlegten Minderungsziele hinaus einsparen. Wie? Mit welchen Instrumenten soll dieses Einsparziel erreicht werden?

An dieser Unklarheit ändert auch der jüngst genehmigte Szenariorahmen 2025 nicht viel. Aus ihm ergibt sich nicht explizit, womit Kraftwerksbetreiber rechnen müssen. Gleichwohl deutet eine Nebenbestimmung an, dass zumindest die Bundesnetzagentur (BNetzA) fest mit der Einsparung und den damit verbundenen Konsequenzen rechnet. Dies wirft die Frage auf, ob Kraftwerksbetreiber sich schon gegen diese Nebenbestimmung wehren können bzw. müssen.

Worum geht es?

Der Szenariorahmen 2025 ist die Grundlage für den Netzentwicklungsplan 2025 gemäß § 12b EnWG, der wiederum dem als Gesetz zu verabschiedenden Bundesbedarfsplan gemäß § 12e EnWG zugrunde liegt. Es handelt sich also um ein vorbereitendes Dokument, das die Rahmenbedingungen für den Netzausbau verbindlich festlegt. Mit anderen Worten: Mit dem Szenariorahmen 2025 steht nun fest, auf welcher Basis die Übertragungsnetzbetreiber (ÜNB) rechnen müssen.

Aus der Zweckbestimmung des Szenariorahmens ergibt sich, dass seine Genehmigung zunächst einmal die ÜNB bindet. Weitere Adressaten nennt der Bescheid nicht. Wie alle formellen Verwaltungsakte kommt jedoch auch der Genehmigung des Szenariorahmens 2025 die so genannte Bestandskraft zu, die unter Umständen auch gegenüber Dritten besteht. Das bedeutet: Der Szenariorahmen könnte sich durchaus indirekt – etwa aufgrund seines Charakters als Vorbereitungsdokument – auf Dritte wie die Kraftwerksbetreiber auswirken.

Direkte Vorgaben für Kraftwerksbetreiber enthält der Szenariorahmen 2025 jedoch nicht. Dies wäre bei einem den Bundesbedarfsplan für den Netzausbau vorbereitenden Dokument auch nicht zu erwarten. Hier geht es schließlich weder um Immissionsschutz noch um Emissionshandel. Kraftwerksbetreiber sind entsprechend nur indirekt angesprochen. Denn die BNetzA hat den ÜNB in der Genehmigung als Nebenbestimmung aufgegeben, bei der Marktsimulation das Ziel einer Zusatzeinsparung von 22 Mio. t CO2 zu berücksichtigen:

„Die Übertragungsnetzbetreiber sind verpflichtet, auf Grundlage der unter Ziffer 1 genehmigten installierten Erzeugungsleistung für die Szenarien B2 2025 und C 2025 zur Ermittlung des Transportbedarfs der Marktsimulation eine Nebenbedingung vorzugeben, so dass der deutsche Kraftwerkspark im Jahr 2025 maximal 187 Mio. t CO2 emittiert. Für das Szenario B2 2035 ist zur Ermittlung des Transportbedarfs der Marktsimulation eine Nebenbedingung vorzugeben, so dass der deutsche Kraftwerkspark im Jahr 2035 maximal 134 Mio. t CO2 emittiert.“

Wie die 22 Mio. t CO₂ eingespart werden sollen, ergibt sich aus der Genehmigung nicht. Zwar existiert auf S. 58 der Begründung ein Abschnitt mit der Überschrift „3.2 Methodik zur Einhaltung der CO2-Reduktion“. Doch auch hier sind keine konkreten Instrumente aufgeführt.

Können Kraftwerksbetreiber klagen?

Bekanntlich können Verwaltungsakte – wie Genehmigungen – der BNetzA durch Beschwerde angefochten werden, wenn u. a. die sog. Beschwerdebefugnis besteht. Die Genehmigung der BNetzA ist ein Verwaltungsakt, der gemäß § 12a Abs. 3 EnWG selbstständig gemäß den §§ 75 ff. EnWG anfechtbar ist. Diese Möglichkeit haben nicht nur die ÜNB als Adressaten der Genehmigung, sondern in gewissen Grenzen auch Dritte. Diese müssen jedoch beschwerdebefugt sein. Eine Popularklage – also eine von der konkreten Beschwer abgelöste Berechtigung zum Gang zu Gericht – kennt das deutsche Prozessrecht nicht. Es reicht mithin nicht, wenn Kraftwerksbetreibern aus eigenem Interesse mit der politischen Entscheidung, die hinter der dargestellten Nebenbestimmung steht, nicht einverstanden sind.

Dritte, die nicht am Verfahren beteiligt sind, können sich nur dann bei Gericht beschweren, wenn die BNetzA die Dritten aus verfahrensökonomischen Gründen oder sonst zu Unrecht nicht zu dem Verwaltungsverfahren, aufgrund dessen die Genehmigung erteilt wurde, beigeladen hätte. Zudem müssen die Dritten geltend machen können, dass die Entscheidung ihre Interessen erheblich berührt und sie unmittelbar und individuell betrifft, § 66 Abs. 2 Nr. 3 EnWG (BGH, Beschl. v. 11.11.2008 – Az. EnVR 1/08; BGH, Beschl. v. 7.11.2006 – Az. KVR 37/05; BGH, Beschl. v. 22.2.2005 – Az. KVZ 20/04).

Im Fall der Nebenbestimmung ist zweifelhaft, ob die Betreiber der Braun- und Steinkohlekraftwerke unmittelbar betroffen sind. Denn dies setzt an sich voraus, dass die belastende Wirkung des angegriffenen Verwaltungsaktes ohne weitere rechtliche Zwischenschritte eintritt oder diese nur noch reine Formalitäten darstellen.

Der Szenariorahmen 2025 führt nun nicht unmittelbar zu Nachteilen beim Betrieb der Braun- und Steinkohlekraftwerke. Denn es steht ja noch nicht einmal fest, welche belastenden Maßnahmen ergehen würden. Vielmehr werden diese im Szenariorahmen nur unterstellt, aber weder vorbereitet noch umgesetzt. Es ist deswegen eher wenig wahrscheinlich, dass ein angerufenes Gericht – also das hier zuständige Oberlandesgericht Düsseldorf – die Beschwerdebefugnis bejahen wird. Voraussichtlich wird das Gericht Beschwerden von Kraftwerksbetreibern als unzulässig abweisen und sich inhaltlich nicht positionieren. Damit stünde das OLG Düsseldorf im Konsens mit der Literatur, die wegen des hohen Abstraktionsgrads des Szenariorahmens davon ausgeht, dass unmittelbare Rechtspositionen Dritter von ihm nicht betroffen sein.

Sollten Kraftwerksbetreiber klagen?

Das heißt aber nicht, dass sich nicht auch geringe Risiken realisieren können. Es ist also zwar unwahrscheinlich, aber nicht ganz ausgeschlossen, dass die Rechtsprechung die Beschwerdebefugnis bejaht. In diesem Falle wäre es zwar nicht naheliegend, dass ein Rechtsverlust eintreten könnte, wenn ein Kraftwerksbetreiber keine Beschwerde eingelegt hat. 10 0% auszuschließen ist dies aber nicht. Zudem mag es ein durchaus ein starkes Signal an die Politik darstellen, wenn die Kraftwerksbetreiber sich engagiert gegen den Szenariorahmen wehren und damit zum Ausdruck bringen, dass sie gegen jede Verengung ihrer Produktionsmöglichkeiten zu Felde ziehen werden.

Allerdings kann man sich mit der Entscheidung noch etwas Zeit lassen. An sich gilt gem. § 78 Abs. 1 Satz 1, 2 EnWG die Frist von einem Monat nach Zustellung. Diese Regelung betrifft aber nur die Adressaten der Genehmigung, also die ÜNB. Für Dritte wäre die zeitliche Grenze für die fristgerechte Beschwerdeerhebung erst der Zeitpunkt der Rechtsverwirkung, der von den Gerichten nach etwa einem Jahr angenommen wird, also im Januar 2016.

Doch wie auch immer die Kraftwerksbetreiber sich hinsichtlich des Gangs zu Gericht positionieren: Auf jeden Fall sollte die Unsicherheit, wie sie die zu mindernden 22 Mio. t CO₂ aufbringen sollen, schnell beendet werden. Hier ist in erster Linie die Politik gefragt. Jedem Betreiber eines Steinkohle- oder Braunkohlekraftwerks – ob er klagt oder nicht – ist deswegen dringend zu empfehlen, den Dialog mit der Politik zu suchen.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann