Novelle des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes – Quo vadis Bundesrat?

Die Novelle des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) hat noch eine verfassungsrechtliche Hürde zu nehmen: der Bundesrat muss zustimmen. Ob der zustimmt, ist aber momentan alles andere als gewiss. Insbesondere die A-Länder (also die Länder, in denen SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN das Sagen haben) fordern zahlreiche Änderungen, voraussichtlich wird der Vermittlungsausschuss schlichten müssen. Dabei drängt die Zeit, das Gesetz ist bereits fast ein Jahr überfällig, ein EU-Vertragsverletzungsverfahren droht.

Die Bedenken, die sich nach den Ausschussberatungen (beteiligt waren Umwelt, Agrar und Innen) im Bundesrat abzeichnen, setzen zunächst an der Frage an, wann eine Gemeinde gewerbliche Sammlungen zu den werthaltigen Abfällen aus privaten Haushalten zu akzeptieren hat. Das ist nach der jüngsten, im Umweltausschuss des Bundestags ergänzten Fassung der Novelle dann nicht der Fall, wenn die Kommune eine „gleichwertige“ Sammlung durchführt oder „konkret plant“. Für die Bundesregierung ist die Funktionsfähigkeit der Daseinsvorsorge wichtiges Kriterium. Die Länder bezweifeln jedoch, dass die im Gesetz aufgeführten, tatsächlich recht allgemein gehaltenen Kriterien konkret genug gefasst sind, um diese Gleichwertigkeitsprüfung praktikabel zu halten.

Dazu kommt, dass die Länder erreichen wollen, dass künftig auch Grundstückseigentümer, die von der Entsorgung von Abfällen durch eine Wertsteigerung ihres Grundstücks profitieren, von der Kommune in Haftung genommen werden können. Bundesregierung und Bundestag wollen hiervon bislang nichts wissen – obwohl gute Gründe dafür sprechen, die Länder nicht auf ihren Kosten sitzen zu lassen und den Grundstückseigentümern einen ungerechtfertigten Vorteil zuzuschanzen.

Schließlich pochen die Länder darauf, dass in der Novelle schärfere Dokumentationspflichten für Entsorger, die Abfälle nur lagern oder behandeln, verankert werden, um Missbräuche zu verhindern.

Es wird selbstverständlich bei der Verwertungsgrundpflicht des Abfallerzeugers bleiben, siehe §§ 7 und 8 mit weiteren Konkretisierungen. Das Bundesumweltministerium wird ein Verordnungskonzept vorstellen, zur Klärung der „Besten Umweltoption“ und stellt hierzu sämtliche einschlägigen Rechtsverordnungen derzeit auf den Prüfstand.

Was will das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht wirklich?

Doch losgelöst von den einzelnen Streitpunkten zwischen Bundestag und Bundesrat geht es bei der Novelle zentral um die Frage, wo genau die Grenzen zwischen Wettbewerb und Daseinsvorsorge, zwischen gewerblichen Unternehmen und Kommunen liegen: Was dürfen die Kommunen weiterhin in eigener Hand behalten, was müssen sie an private Konkurrenz bei der Abfallentsorgung zulassen?

Am 26. Oktober 2011 berichtete die Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ): „Wirtschaft lehnt neues Abfallrecht vehement ab„. Stein des Anstoßes war die besagte Ergänzung der Novelle im Umweltausschuss, wonach private Entsorger angemeldet Wertstoffe ohne Genehmigung in Kommunen nur dann sammeln dürfen, wenn die Kommune oder der kommunale Entsorger “gleichwertige“ Leistungen nicht „konkret“ selbst beabsichtige, wofür ein Ratsbeschluss oder eine Ankündigung reiche.

Abfallentsorgung von Haushaltsabfällen fällt in Deutschland in den Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge. Die Haushalte müssen ihre Abfälle den kommunalen bzw. kommunal beauftragten privaten Entsorgern überlassen. Letztere übernehmen ca. 60 Prozent der Haushaltsabfallentsorgung in Deutschland, und zwar standardmäßig auf Basis längerfristiger (3 bis 4 Jahre) Verträge. Die Kommune bleibt jedoch verantwortlich. Eine Aufteilung bzw. Wettbewerb zwischen Entsorgern im Markt unabhängig von den Kommunen gibt es nicht. Lediglich beim Auslaufen der Verträge mit den Kommunen gibt es Wettbewerb um die Neuvergabe.

Die von der FAZ angerissene Diskussion betrifft nun genau diesen Punkt: Kommunen und Private sowie allerlei Interessenverbände streiten darüber, was erforderlich ist, um eine sichere, kostengünstige und qualitativ hochwertige Abfallentsorgung zu gewährleisten. Und wie immer in solchen Debatten polarisieren die Stimmen: Wollen wir viele Entsorger, die sich auf unterschiedliche Abfall- (oder nach neuer Denkweise „Wertstoff“-)Gruppen spezialisieren und um die Entsorgung permanent konkurrieren? Oder wollen wir einen Entsorger, der alles abdeckt? Ersteres führt – sagen die einen – zu „Rosinenpicken“ (BR-Drs. 682/1/11, S. 2 a.E.) und dazu, dass die Kommunen auf den unattraktiven, weil unrentablen Abfallgruppen sitzen bleiben. Andere wenden ein –  auch das Bundeskartellamt – dass es solches „Rosinenpicken“ nicht geben wird, dass aber mangelnder Wettbewerb im Markt zu überhöhten Gebühren führen und den Fortschritt der technischen Entwicklung bremsen würde.

Nicht „ganz oder gar nicht“

Ganz gleich, auf wessen Seite man steht – auf der kommunalen oder auf der privaten Unternehmerseite: Was man nicht aus dem Auge verlieren darf ist, dass es bei der Novelle zum KrW-/AbfG darum geht, EU-Recht in deutsches Recht zu implementieren. Und das heißt nicht zwangsläufig „ganz oder gar nicht“.

Die EU-Verträge erkennen die Daseinsvorsorge als Element der Ordnungspolitik ausdrücklich an. Auch Querfinanzierung einer unrentablen Tätigkeit über das Zuteilen exklusiver Rechte an einer rentablen Tätigkeit ist möglich, solange nicht obendrein erhöhte Gebühren im Sinn einer „Doppelfinanzierung“ verlangt werden.

Auch hat die Kommission mit ihren Vorbehalten gegenüber der Interpretation des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zu den Überlassungspflichten keinesfalls gesagt, dass gewerbliche Sammlung in jedem Fall erlaubt werden muss. Im Gegenteil, es wurde lediglich angedeutet, dass in der Einzelfallentscheidung der Maßstab von zumindest „wesentlichen Auswirkungen“ angelegt werden müsse. Außerdem hat der EuGH entschieden, dass Entscheidungen in Wettbewerbsangelegenheiten grundsätzlich durch eine neutrale Behörde getroffen werden müssen – nicht durch einen der Wettbewerber. Generell besteht also kein Einwand gegen die Daseinsvorsorge in der Haushaltsabfallentsorgung.

Ansprechpartner: Axel Kafka/Dr. Dörte Fouquet