Akteneinsicht von Kartellgeschädigten – war „Donau Chemie“ ein bloßer Pyrrhussieg?

(c) BBH
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Darf ein Unternehmen, das von Kartellanten Schadensersatz fordert, bei der Kartellbehörde die Akten einsehen? Das Thema ist seit Jahren ein heißes Eisen und wird besonders heiß geschmiedet, wenn es um die Einsicht in so genannte Kronzeugen- und Settlementerklärungen geht. Kein Wunder: die Akteneinsicht ist wichtig, um prüfen zu können, ob man einen Schadensersatzanspruch hat oder nicht. In welche Aktenbestandteile Einsicht zu gewähren ist, war in der Vergangenheit häufig umstritten (wir berichteten). Die europäischen Gerichte haben zuletzt, so z.B. der Europäische Gerichtshof (EuGH) in der Rechtssache Donau Chemie (Urt. v. 6.6.2013, C-536/11), eine klägerfreundliche Linie eingeschlagen. Ein cantus firmus ist jedoch (noch) nicht erkennbar. Neben den Gerichten beschäftigt sich auch die Europäische Kommission mit dem Thema und hat am 11.6.2013 ihren Entwurf für eine Richtlinie zur privaten Kartellrechtsdurchsetzung veröffentlicht.

Zwei aktuelle Fälle vor dem EuGH geben Anlass, sich mit der Frage des „ob“ und „wie“ der Akteneinsicht erneut auseinander zu setzen – die kürzlich veröffentlichten Schlussanträge des Generalanwalts Villalón in der Rechtssache EnBW (Az. C-365/12) und die Entscheidung des Gerichts in der Rechtssache Königreich der Niederlande (Az. T-380/08). In beiden Fällen ging es um die Akteneinsicht auf Grundlage der Transparenz-Verordnung (VO EG/1049/2001). Die Transparenz-Verordnung wird stets dann als Anspruchsgrundlage relevant, wenn es nach den von der Kommission geführten Verfahren um den Ersatz der durch das Kartell entstandenen Schäden im Wege der privaten Kartellrechtsdurchsetzung geht. Bei der Durchsetzung der Ansprüche können sich die Kläger auf den zuvor von der Kartellbehörde festgestellten Kartellverstoß berufen. Der Feststellung kommt insoweit Bindungswirkung zu.

Im zuletzt genannten Fall hatte sich das Gericht mit der Akteneinsicht des Königreichs der Niederlande zu beschäftigen. Es ging dabei um ein Bitumen-Kartell (COMP/ F/38.456).  Die niederländische Regierung wollte auf Schadensersatz klagen und dazu die vertrauliche Fassung der Bußgeldentscheidung der Kommission einsehen. Als Grundlage für die Akteneinsicht berief sie sich auf Art. 2 Transparenz-Verordnung. Die Kommission lehnte den Antrag jedoch ab: Gemäß Art. 4 Abs. 2 Transparenz-Verordnung muss sie das tun, wenn durch die Verbreitung der Dokumente der Schutz der geschäftlichen Interessen, der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung oder der Schutz von Inspektions-, Untersuchungs- und Audititätigkeiten beeinträchtigt werden würde. Das gilt allerdings nicht, wenn ein „überwiegendes öffentliches Interesse“ an der Verbreitung besteht. Die Kommission berief sich insbesondere auf den Schutz der geschäftlichen Interessen und den Schutz von Inspektions-, Untersuchtungs- und Audittätigkeiten. Zu Recht, wie das Europäische Gericht (EuG) nunmehr entschieden hat. Das EuG löste nicht nur das Spannungsverhältnis zwischen Einsicht und Verweigerung zu Gunsten der Kommission auf. Es unterlegte die Verweigerung vielmehr auch noch mit einer die Kommission begüstigenden Vermutung.

Um das zu verstehen, muss man wissen, dass das System der Akteneinsicht auf europäischer Ebene anders beschaffen ist als das nach deutscher Rechtslage. Es kennt keine spezifische Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Akteneinsicht (so aber das deutsche Recht in § 406 e StPO). Die Transparenz-Verordnung ist im Übrigen nicht auf das Kartellverfahren zugeschnitten. Sie soll vielmehr generell größtmöglichste Transparenz bei den Entscheidungen staatlicher Stellen schaffen. Als Grundlage für Akteneinsicht in Kartellverfahren akzeptiert sie das EuG mal mehr, mal weniger bereitwillig: Während das EuG zuletzt im Fall EnBW betont hat (wir berichteten), dass die Verweigerungsgründe als Ausnahme vom Grundsatz größtmöglichster Einsicht eng auszulegen seien, ruderte das EuG in der Entscheidung Königreich der Niederlande buchstäblich wieder deutlich zurück.

Das EuG geht jetzt vielmehr von einer allgemeinen Vermutung aus, dass die Offenlegung der von der Kommission im Rahmen des Ermittlungsverfahens gesammelten Informationen grundsätzlich den Schutz des Untersuchungszwecks bzw. den Schutz geschäftlicher Interessen beeinträchtigt. Auf eine vergleichbare Vermutung stützt sich auch Generalanwalt Villalón in den Schlussanträgen in der Rechtssache EnBW. Sowohl das EuG als auch Generalanwalt Villalón haben aber klargestellt, dass die Vermutung widerlegbar ist. Doch unter welchen Voraussetzungen? Die bloße Absicht, eine private Schadensersatzklage zu erheben, reicht dafür noch nicht, betont das EuG, öffnet dabei aber für die Kläger zugleich eine Hintertür: Wer beispielsweise den Bußgeldbescheid einsehen will, könnte sich darauf berufen, dass man anhand der öffentlichen Fassung der Entscheidung nicht nachvollziehen könne, inwieweit sich die Unternehmen kartellrechtswidrig verhalten haben. Je nachdem ob sich die für die zivilrechtliche Schadensersatzklage notwendigen Informationen hinsichtlich Art und Dauer der Zuwiderhandlung bereits aus der öffentlichen Fassung des Bescheides ergeben, sei die Einsicht zu gewähren oder eben nicht. Im konkreten Fall hatte das klagende Unternehmen versäumt, dazu vorzutragen.

Besonders überraschend ist die Argumentation des EuG, wann wegen „überwiegenden öffentlichen Interesses“ eine Ausnahme von der Ausnahme gemacht werden muss und die Kommission die Einsicht doch verweigern kann. Das hatte sie mit der Begründung getan, dass es sich bei der Vorbereitung einer privaten Schadensersatzklage nicht um ein „öffentliches Interesse“, sondern vielmehr um ein „privates Interesse“ handelt. Das EuG schwenkte ebenfalls auf diese Linie ein. Es stellte fest, dass dem öffentlichen Interesse bereits mit der öffentlichen Fassung der Bußgeldentscheidung entsprochen werde. Begreift man die private Kartellrechtsdurchsetzung ernsthaft als ein zweites Standbein, kann die Ansicht des EuG schwerlich richtig sein. Ob der EuGH die Entscheidung des EuG (teilweise) aufhebt, ist allerdings offen.

Aus den Schlussanträgen von GA Villalón sind insbesondere die Ausführungen zum Schutz der Kronzeugenanträge hervorzuheben. Die Kommission hatte EnBW die Einsicht seinerzeit mit dem Argument verweigert, dass das Kronzeugenverfahren dadurch beeinträchtigt werde. Das EuG hielt das für unzulässig. GA Villalón stimmt mit dem EuG in diesem Punkt überein. In Anknüpfung an Donau Chemie stellt GA Villalón – zu Recht – fest, dass eine generelle, schematische Verweigerung der Akteneinsicht ohne Einzelfallprüfung, nicht möglich sei. Diese Abwägung sei zwingend vorzunehmen.

Aus Klägersicht kann daher trotz einer gewissen Kehrtwende der europäischen Rechtsprechung durchaus vorsichtig Entwarnung gegeben werden. Donau Chemie ist daher kein bloßer Pyrrhussieg, sondern fortan der Auftakt für ein neues Zeitalter der privaten Kartellrechtsdurchsetzung. Es lohnt sich daher weiterhin aufmerksam zu verfolgen, ob einer Ihrer Vertragspartner an einem vom Bundeskartellamt oder der Kommission aufgedeckten Kartell beteiligt war.

Ansprechpartner: Dr. Christian Jung

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