Der Europäische Emissionshandel unter Druck: Reformdebatten im Lichte wirtschaftlicher und geopolitischer Herausforderungen

Vor dem Hintergrund der in wenigen Tagen im brasilianischen Belém beginnenden UN-Klimakonferenz (COP30) haben sich die EU-Umweltminister im Rat der Europäischen Union am 5.11. darauf geeinigt, der UN im Rahmen des Pariser Klimaabkommens als Klimaziel der EU bis zum Jahr 2040 eine Reduktion der Treibhausgasemissionen um 90% gegenüber dem Jahr 1990 zu melden. Die Einigung bleibt dabei insofern hinter dem Vorschlag der Europäischen Kommission zurück, als die Erfüllung des Ziels in Höhe von bis zu 5%-Punkten durch Emissionsgutschriften aus Drittstaaten ermöglicht werden soll. Die Europäische Kommission hatte hier nur 3%-Punkte vorgesehen. Aber nicht nur an dieser Stelle reagiert der Rat auf die schwieriger gewordenen wirtschaftlichen und geopolitischen Rahmenbedingungen der Klimapolitik. In der Sitzung wurde auch beschlossen, sich dafür einzusetzen, den Start des Europäischen Emissionshandels für die Sektoren Gebäude und Verkehr (EU-ETS 2) durch eine Ergänzung des europäischen Klimagesetzes um ein Jahr auf das Jahr 2028 zu verschieben. Dem vorausgegangen war die Initiative mehrerer EU-Mitgliedstaaten – darunter Polen, Ungarn und Tschechien.

Die Beschlüsse fügen sich ein in eine schon seit Längerem geführte Debatte um die Zukunft des Europäischen Emissionshandels, der vor umfassenden Reformen steht. Dadurch, dass die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten im EU-ETS 1 mit dem Jahr 2039, wie in der Emissionshandelsrichtlinie angelegt, ausläuft, weil die insgesamt zur Verfügung stehende Menge an Zertifikaten (sogenanntes „Cap“) auf null sinkt und das EU-ETS 2 – wenn auch, wie jetzt beabsichtigt, erst ein Jahr später – startet, verändern sich die Rahmenbedingungen grundlegend. Gleichzeitig wird zunehmend deutlicher, vor welchen Herausforderungen – technisch wie wirtschaftlich – die europäischen Volkswirtschaften tatsächlich stehen, wenn das Ziel der Klimaneutralität bis 2050 eingehalten werden soll. Umso lauter wurden zuletzt die Rufe danach, den Zielpfad zumindest zu flexibilisieren. Dies gibt Anlass für einen Überblick über zentrale Reformvorschläge, Positionen und die anstehenden Entscheidungen, die über die zukünftige Rolle des Emissionshandels im europäischen Klimaschutz bestimmen werden.

Hintergrund: Der Europäische Emissionshandel

Der Europäische Emissionshandel ist das zentrale Klimaschutzinstrument der EU. Von ihm gibt es nun zwei: seit 2005 das sogenannte EU-ETS 1 für die Energiewirtschaft, die energieintensive Industrie, den Luft- und Seeverkehr auf der einen Seite und – seiner Umsetzung harrend – das sogenannte EU-ETS 2 insbesondere für den Verkehrs- und Gebäudesektor auf der anderen Seite. Beide Systeme funktionieren nach dem „Cap-and-Trade-Prinzip“. Damit sollen die Treibhausgas-Emissionen in den teilnehmenden Sektoren reduziert werden.

In letzter Zeit wurden für beide Systeme Reformen diskutiert. Ein Auslöser für die Diskussionen rund um das EU-ETS 1 ist, dass zum 1.1.2026 weniger kostenlose CO₂-Zertifikate an die Industrie zugeteilt werden. Dies liegt auch daran, dass die kostenlose Zuteilung als Mittel gegen Abwanderung der Industrie in Länder ohne oder mit weniger ambitionierter CO₂-Bepreisung („Carbon Leakage“) schrittweise durch den CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (sogenannter „CBAM“) abgelöst wird. In den CBAM einbezogene Sektoren wie z.B. die Aluminium-, Stahl- und Zementproduktion erhalten so schon 2034 keine kostenlosen Zuteilungen mehr. Aber auch für alle anderen einbezogenen Sektoren gilt: Mit dem Absinken des Cap kommen 2039 kaum noch und 2040 dann gar keine neuen Zertifikate mehr auf den Markt. Das bedeutet, dass somit alle EU-ETS 1-Sektoren – das betrifft dann sowohl alle bislang nicht in den CBAM einbezogenen Branchen wie Papier-, Glas- und Chemieindustrie als auch die Energiewirtschaft mit ihrer bislang zuteilungsberechtigten Wärmeproduktion – ab dann gar keine Treibhausgase mehr emittieren dürften. Ein ähnliches Bild bietet sich im EU-ETS 2: Auch dort wird das Cap linear abgesenkt, bis auch dort nach der bisherigen Regelung 2044 keine neuen Zertifikate mehr ausgegeben werden.

Reformvorschläge zum EU-ETS 1 (Energie, energieintensive Industrie, Luft- und Seefahrt)

Für das EU-ETS 1 werden zwei zentrale Änderungen diskutiert: die Verlängerung der kostenlosen Zuteilung und die Versteigerung von Zertifikaten über 2039 hinaus.

Ein Bündnis europäischer Industrieunternehmen – darunter aus der chemischen Industrie und der Stahlproduktion – spricht von einer „praktisch nicht lösbaren Herausforderung“ im Zusammenhang mit dem aktuellen Reduktionspfad und der Abschaffung der kostenlosen Zuteilung. Das Bündnis fordert in einem offenen Brief an Bundeskanzler Friedrich Merz vor allem, die kostenlose Zuteilung zu verlängern. Ein Teil der Industrie geht sogar noch weiter und fordert die Abschaffung des Emissionshandels.

Bundeswirtschaftsministerin Katherina Reiche (CDU) und Bundesumweltminister Carsten Schneider (SPD) sprechen sich ebenfalls für eine Verlängerung der kostenlosen Zuteilung aus, zumindest so lange, bis der CBAM problemlos funktioniere.

Geprüft werden soll laut der Europäischen Kommission auch die Integration von Negativemissionen in das EU-ETS. Unter Negativemissionen werden solche Maßnahmen verstanden, bei denen der Atmosphäre aktiv Treibhausgase entzogen und dauerhaft gespeichert werden. Zertifikate aus Negativemissionen könnten dazu beitragen, dass die vom EU-ETS erfassten Sektoren auch nach 2039 Zertifikate erwerben können.

Reformvorschläge zum EU-ETS 2 (Verkehr, Gebäude/Wärme)

Für das EU-ETS 2 standen und stehen drei wesentliche Punkte zur Diskussion: das Vorziehen der EU-ETS 2-Einnahmen, eine Reform der Marktstabilitätsreserve (sogenannte „MSR“) und die Verschiebung des Starts der Abgabepflicht:

Eine Forderung betrifft das sog. „Revenue Frontloading“. Anders als bei dem schon jetzt vorgesehenen Frontloading, das bislang zur Vermeidung von Preissprüngen eine Erhöhung der Versteigerungsmenge im Jahr 2027 um 30% – mit einer entsprechenden Verringerung in den Folgejahren – vorsieht, würde beim Revenue Frontloading keine zeitliche Vorverlagerung der Versteigerung stattfinden, den Mitgliedstaaten aber die erwarteten Erlöse vorzeitig ausgezahlt. Dadurch könnten nach Berechnungen von Frontier Economics rund 50 Milliarden Euro zusätzlich an die EU-Mitgliedstaaten zwischen 2025 und 2027 ausgezahlt werden. Das zusätzlich zur Verfügung stehende Geld – ein Klima-Sozialfonds ist ja bereits vorgesehen – könnte genutzt werden, um Menschen mit niedrigem und mittlerem Einkommen bei der Dekarbonisierung zu unterstützen (z. B. bei der Anschaffung von Elektroautos und Wärmepumpen). Deutschland und weitere EU-Mitgliedstaaten haben sich gegenüber der EU-Kommission für das Revenue Frontloading eingesetzt. Die EU-Kommission erklärte daraufhin, dass sie wegen der Umsetzung dieser Reform in Gesprächen mit der Europäischen Investitionsbank (EIB) sei.

Die Marktstabilitätsreserve ist ein Mechanismus, der überschüssige Zertifikate aus dem Markt nimmt und bei Bedarf später wieder ausschüttet, um zu hohe oder zu niedrige CO₂-Preise zu vermeiden. Nachdem einige EU-Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, auch eine Reform der MSR gefordert hatten, erklärte die EU-Kommission, dass sie Änderungen an der MSR prüfen werde. In einem Brief der Generaldirektion Klima heißt es nun, dass die MSR von 2027-2029 jährlich bis zu 80 Millionen Zertifikate ausschütten könne, sollte der CO₂-Preis 45 Euro pro Tonne CO₂ übersteigen. So würden Preisstabilität und Vorhersagbarkeit langfristig sichergestellt. Brigitte Knopf, ehemalige stellvertretende Vorsitzende des Expertenrats für Klimafragen, mahnt allerdings, dass ein Eingriff in die Marktstabilitätsreserve, der zu mehr Zertifikaten im Markt führe, die Klimaschutzbemühungen abschwächen würde. Dies würden die Erfahrungen aus der Anfangsphase des EU ETS 1 zeigen.

Drittens geht es darum, den Start der Abgabepflichten um ein Jahr zu verschieben. Nachdem die EU-Umweltminister dieses am 5. November befürwortet haben, müssen sich nun der Europäische Rat und das Europäische Parlament hierzu positionieren. In Deutschland kommt dazu, dass das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) die Sektoren Wärme und Verkehr adressiert. In diesen Sektoren wären deutschen Unternehmen somit auch dann zusätzlich belastet, wenn das ETS 2 erst später starten würde. Entsprechend wird bereits gefordert, den nationalen Emissionshandel parallel zu entschleunigen.

Ausblick

Es wird allgemein erwartet, dass die EU-Kommission im kommenden Jahr einen Vorschlag vorlegt, wie der Europäische Emissionshandel überarbeitet werden kann. Die bereits angestoßenen Debatten werden also noch eine zusätzliche Dynamik erhalten. Um die Emissionshandelsrichtlinie zu reformieren, müssen allerdings die Mitgliedstaaten und das EU-Parlament im Trilog-Verfahren zustimmen. Das dauert in der Regel, sodass mit einer Umsetzung der Reformen nicht vor Ende nächsten Jahres zu rechnen ist. Der Handlungs- und Erwartungsdruck ist allerdings bereits jetzt so hoch, dass eine schnellere Einigung denkbar ist. Mit dem vielfach beschworenen Ende des Europäischen Emissionshandels und einer Aufgabe des Klimaneutralitätsziels ist bis auf Weiteres nicht zu rechnen. Erleichterungen und eine Anpassung des ETS an die Unternehmensrealitäten – innerhalb der Klimaziele – sind allerdings greifbar.  

Ansprechpartner:innen: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow