Der Reformdruck macht auch vor dem CBAM keinen Halt

Der CO₂-Grenzausgleich (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM) ist als zentrales Element des „Fit for 55“-Pakets angelegt – als Instrument, das Klimaschutz und fairen internationalen Handel miteinander verbinden soll. Der Mechanismus steckt aber noch im Experimentierstadium und es ist offen, ob er seine Schutzwirkung überhaupt entfalten kann oder ob fehlende Datengrundlagen, komplexe Nachweispflichten und erhebliche Bürokratie den Mechanismus ausbremsen und er den hohen Erwartungen nicht gerecht werden kann. Hinzu kommt eine strukturelle Schwäche: Der CBAM greift nur innerhalb des Binnenmarktes. Während die kostenlose Zuteilung spiegelbildlich zum Ausbau des CBAM schrittweise ausläuft, bleibt die Frage unbeantwortet, wie der Mechanismus die wachsenden Wettbewerbsrisiken exportorientierter Hersteller ausgleichen soll. Im Gegenteil droht er diese nach der aktuellen Konzeption sogar noch zu verschärfen. Die Diskussion über die Anpassung des CBAM fügt sich ein in die aktuell laufende Debatte über die Reform des europäischen Emissionshandels (EU ETS).

Hintergrund: Der CO2-Grenzausgleichsmechanismus

Die ETS-Reform im Zuge des „Fit for 55“-Paketes führte auch zu einem Paradigmenwechsel im Umgang mit der Gefahr, dass sich Produktionskapazitäten und infolgedessen Treibhausgasemissionen ins Ausland verlagern („Carbon Leakage“). Den in der EU ansässigen Unternehmen entstehen Wettbewerbsnachteile dadurch, dass Unternehmen außerhalb der EU für die Produktion keinen oder keinen mit dem EU ETS vergleichbaren CO₂-Preis zahlen. Bisher sollten diese Wettbewerbsnachteile durch die kostenlose Zuteilung ausgeglichen werden. Dieser Ansatz wird nun schrittweise abgelöst durch den CBAM: Importierte Produkte, die in Konkurrenz zu in der EU hergestellten Produkten stehen, bei deren Produktion Treibhausgase freigesetzt wurden und die hierfür nicht mit einem CO₂-Preis belastet wurden, unterliegen künftig auch einer CO₂-Bepreisung.

Vom CBAM erfasst werden vorerst Waren der Produktgruppen Zement, Strom, Düngemittel, Eisen, Stahl, Aluminium und Wasserstoff sowie weiterverarbeitete Erzeugnisse aus Eisen, Stahl und Aluminium wie Rohre, Kabel oder Schrauben, die aus dem EU-Ausland in das Zollgebiet der Union eingeführt werden. Bisher gelten nur Berichtspflichten; ab 2026 greift auch die Abgabepflicht, das heißt,  es muss jeder zugelassene CBAM-Anmelder bis Ende Mai jeden Jahres –zum ersten Mal im Jahr 2027 für das Jahr 2026 – eine CBAM-Erklärung für das vorangegangene Kalenderjahr vorlegen, in der er auch die Gesamtzahl der abzugebenden CBAM-Zertifikate erklärt. Die erforderliche Menge an CBAM-Zertifikaten hat er ebenfalls jährlich bis Ende Mai für das vorangegangene Kalenderjahr abzugeben. Dabei werden gegebenenfalls in dem Ursprungsland gezahlte CO₂-Preise sowie die kostenlose Zuteilung in der EU berücksichtigt. Zur technischen Umsetzung dieser Anrechnung der schrittweise auslaufenden kostenlosen Zuteilung liegt ein noch zu verabschiedender Entwurf einer Durchführungsverordnung vor. Die CBAM-Zertifikatsabgabepflicht steigt parallel zu der Verringerung der kostenlosen Zuteilung an die EU-Hersteller dieser Produkte. Bis 2034 soll die kostenlose Zuteilung vollständig durch den CBAM ersetzt werden.

Bereits im Februar 2025 wurde der CBAM durch das „Omnibus-Pakets I“ novelliert, um den Regulierungs- und Verwaltungsaufwand sowie die Kosten zu verringern, ohne die darin festgelegten Klimaziele zu gefährden. Die wohl wichtigste Änderung ist, dass der bisherige Schwellenwert für geringwertige CBAM-Waren durch einen neuen „De-minimis“-Massenschwellenwert von bis zu 50 Tonnen pro Importeur und Jahr ersetzt wird. Damit werden insbesondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sowie Einzelpersonen entlastet. Für große Importeure sind Verfahrenserleichterungen vorgesehen, die insbesondere das Zulassungsverfahren, den Handel mit CBAM-Zertifikaten sowie die Ermittlung und Überprüfung und Verifizierung der Emissionen betreffen.

Die Kommission wird bis Ende dieses Jahres einen Prüfbericht vorlegen, in welchem sie untersuchen wird, ob und wie der CBAM auf weitere Sektoren, Downstream-Produkte und indirekte Emissionen (zum Beispiel Scope-2, Strombedarf) ausgeweitet werden kann. Dabei will die Kommission auch untersuchen, wie Carbon Leakage-Risiken von Exporteuren minimiert werden können. Ein Legislativvorschlag soll Anfang 2026 folgen.

Die Absenkung der kostenlosen Zuteilung als zentraler Kritikpunkt

In den letzten Monaten hatte vor allem die Ablösung der kostenlosen Zuteilung durch den CBAM bei Vertretern der Industrie für Unmut gesorgt. Eine Industrieallianz von Chemie- und Stahlunternehmen warnte in einem offenen Brief an Kanzler Merz, der CBAM biete „keinen ausreichenden Schutz vor Carbon Leakage“ und gefährde Exporte. Sie fordert daher, die kostenlose Zuteilung fortzusetzen und den CBAM nicht auszuweiten. Bundesumweltminister Schneider unterstützt diese Linie und plädiert dafür, die kostenlose Zuteilung zu verlängern, bis der CBAM zuverlässig funktioniert.

Aus der Debatte lassen sich zwei zentrale Kritikpunkte herausarbeiten. Erstens wird bezweifelt, dass sich das vielfach als „Bürokratiemonster“ kritisierte Instrument in der Praxis überhaupt bewährt. Zweitens zeigt sich ein konzeptionelles Problem: Selbst, wenn alle praktischen Hürden überwunden werden, schafft der CBAM kein „level playing field“ für Waren, die aus der EU exportiert werden.

Eine mögliche Abfederung bestünde darin, die kostenlosen Zuteilungen weniger stark zu reduzieren und deren Laufzeit über 2034 hinaus zu verlängern. So ließe sich der CBAM schrittweise erproben, ohne die ohnehin schwächelnde europäische Industrie sofort den Risiken des Carbon Leakage auszusetzen. Praktische Erfahrungen zeigen, dass ein solcher Probezeitraum für die Umsetzung neuer Regelungen sinnvoll ist.

Zumindest eine rechtliche Hürde könnte sich jedoch aus diesem Ansatz ergeben. Sollte die kostenlose Zuteilung nicht parallel zu dem Hochlauf der Abgabepflicht unter dem CBAM abschmelzen, könnte dies eine Verletzung des WTO-Rechts bedeuten. Denn nach dem in Art. 3 des General Agreement on Tariffs and Trade („GATT“) geregelten Grundsatz der Inländergleichbehandlung sollen Waren, die einmal auf einen ausländischen Markt gelangt sind, genauso behandelt werden wie inländische Waren. Der CBAM würde gegen WTO-Recht verstoßen, wenn EU-Importeure benachteiligt oder EU-Produzenten bevorteilt würden. Solange mit der Belastung der EU-Importeure durch den CBAM die Entlastung der EU-Produzenten durch die kostenlose Zuteilung parallel entfällt, werden EU-Importeure aber nicht benachteiligt, sie werden lediglich gleichgestellt. Denn alle Markteilnehmer, ob sie in der EU produzieren oder außerhalb, müssen den durch den EU ETS vorgegebenen CO₂-Preis zahlen. Dieses Gleichgewicht würde nicht mehr gewährleistet werden, wenn die kostenlose Zuteilung verlängert würde, aber gleichzeitig die CBAM-Abgabepflichten unverändert blieben. Allerdings ist es in Zeiten von Abschottung, Handelskriegen und wahllosen Zöllen fraglich, inwiefern die Regeln der WTO die Entscheidung der EU beeinflussen werden.

Bei Exporten stößt der CBAM an seine Grenzen

Nicht lösen kann der CBAM jedoch die Benachteiligung der Exporteure aus der Europäischen Union heraus. Mit der schrittweisen Abschaffung der kostenlosen Zuteilung verliert die Industrie ein zentrales Schutzinstrument, ohne dass der CBAM diesen Verlust vollständig ausgleichen kann. Der Mechanismus wirkt ausschließlich an der Importseite und schützt europäische Unternehmen nur im Binnenmarkt. Für Exporte entfaltet er keine Wirkung. Hersteller tragen somit die vollen EU-ETS-Kosten, stehen auf Drittlandmärkten aber konkurrierenden Produzenten gegenüber, die entweder gar keinen oder einen deutlich geringeren CO₂-Preis zahlen. Dadurch entsteht ein struktureller Wettbewerbsnachteil, der sich mit jeder weiteren Reduktion der kostenlosen Zuteilung verschärft. Der Übergang ist damit asymmetrisch: Die EU fährt den Schutz herunter, ohne bereits einen funktionierenden Ausgleich für Exporte geschaffen zu haben.

Vor diesem Hintergrund prüft die Europäische Kommission ein exportbezogenes Kompensationsinstrument, das die CO₂-Kosten beim Export teilweise oder vollständig ausgleichen soll. Diskutiert werden unter anderem zwei Modelle: Entweder wird jede exportierte Tonne eines CBAM-Produkts finanziell ausgeglichen, sodass die tatsächlich entstandenen EU-ETS-Kosten kompensiert werden („rebate“); oder die kostenlose Zuteilung wird fortgeführt, knüpft allerdings ausschließlich an die tatsächlich exportierte Menge an. Beide Ansätze sind rechtlich anspruchsvoll: Sie müssen sowohl beihilferechtlich (Art. 107 ff. AEUV) als auch WTO-rechtlich (insbesondere Subventionsdisziplin und Verbot exportgebundener Beihilfen) sauber konzipiert werden. Ein offizieller Vorschlag liegt noch nicht vor, soll jedoch laut EU-Kommission Anfang 2026 folgen.

CBAM zwischen Anspruch und Realität

Der CBAM ist ein notwendiger Baustein der europäischen Klimapolitik, aber seine Umsetzung bleibt von erheblichen Unsicherheiten geprägt. Die bürokratischen Hürden werfen viele Fragen über die tatsächliche praktische Umsetzbarkeit auf. Die parallele Absenkung der kostenlosen Zuteilung verstärkt diese Unsicherheiten: Unternehmen müssen sich auf ein System einstellen, dessen praktische Wirkung sich in vielen Bereichen erst noch beweisen muss. Gleichzeitig bleibt die grundlegende Systemlücke bestehen: Der CBAM schützt nur den Binnenmarkt. Für Exporteure entsteht mit jedem Schritt des Phase-out der kostenlosen Zuteilung ein größer werdender Wettbewerbsnachteil, den der CBAM konzeptionell nicht adressiert. Klar ist: Ohne eine tragfähige Lösung bleibt das Versprechen eines level playing field unerfüllt.

Ansprechpartner:innen: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow/Amrei Czysz