Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Nationalen Aktionsprogramm Nitrat – Bund und Länder müssen schnelle Lösungen für die Düngepraxis vorlegen

Das Bundesministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Heimat muss ein nationales Aktionsprogramm zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen erstellen, das den Vorschriften der Düngeverordnung anschließend zugrunde zu legen ist. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in Leipzig bereits am 8.10.2025 entschieden und die Entscheidungsgründe nun am 4.2.2026 veröffentlicht.  

Der Kläger, eine anerkannte Umweltvereinigung, begehrte vor dem Oberverwaltungsgericht eine Änderung des düngungsbezogenen Teils des Nationalen Aktionsprogrammes. Ziel war es, einen Grenzwert von 50 mg/l Nitrat an allen deutschen Grundwassermessstellen sowie bestimmte Werte an Messstellen deutscher Oberflächengewässer einzuhalten. Das Oberverwaltungsgericht Münster hatte die Klage jedoch als unbegründet abgewiesen. Zur Begründung führte das Gericht aus, dass der Kläger nach den Bestimmungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes mit seinem gesamten Vorbringen präkludiert – also ausgeschlossen – sei, weil die von ihm im Rahmen einer Beteiligung zur Beschlussfassung über ein Nationales Aktionsprogramm beziehungsweise die Düngeverordnung erhobenen Einwendungen lückenhaft und nicht hinreichend substantiiert gewesen seien.  

Vor diesem Hintergrund beantragte der Kläger vor dem BVerwG die Erstellung eines nationalen Aktionsprogramms. Das BVerwG verurteilte daraufhin die beklagte Bundesrepublik am 8.10.2025, das bislang fehlende nationale Aktionsprogramm zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu erstellen, das den Maßgaben des § 3a Abs. 1 des Düngegesetzes genügt. Die Düngeverordnung als solche reicht nach Auffassung des BVerwG nicht aus, um diese Anforderungen zu erfüllen. Das Aktionsprogramm muss insbesondere geeignet sein, den Nitrateintrag aus der Landwirtschaft derart zu reduzieren, dass das Grundwasser nicht mehr als 50 mg/l Nitrat enthält. Das zunächst zu erstellende Aktionsprogramm ist in einem zweiten Schritt in die Beratungen zur Erstellung eines Entwurfs zur Änderung der Düngeverordnung einzubeziehen. 

Zum Hintergrund – Problemfall deutsches Düngerecht

Zum 1.5.2020 trat die novellierte Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen 2 (kurz: Düngemittelverordnung) in Deutschland in Kraft. Seit dem 1.1.2021 gelten gesonderte Regeln in den sogenannten „roten (nitratbelasteten) Gebieten“ und in den sogenannten „gelben (phosphatbelasteten) Gebieten“. Die einzelnen Bundesländer sind für die Umsetzung dieser strengeren Regeln verantwortlich. Landwirte müssen sich in den sogenannten. „roten Gebieten“ bei der Düngung einschränken – erlaubt ist nur noch eine Düngung, die 20 % unter dem Bedarf der Pflanzen liegt. Dennoch ist das Grundwasser in vielen Regionen Deutschlands auch jetzt noch zu stark mit Nitrat belastet. Erlaubt sind maximal 50 Milligramm Nitrat pro Liter. Aktuell liegt der Stickstoffüberschuss im deutschlandweiten Durchschnitt bei rund 80 Milligramm pro Hektar. Laut dem Bericht der Bundesrepublik Deutschland gemäß Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen 2024 (kurz: Nitratbericht) überschreiten etwa 25 % der Messstellen des EU-Nitratmessnetzes den Schwellenwert von 50 mg/l Nitrat pro Liter. Insgesamt weisen 50 % der gemessenen Werte erhöhte Nitratkonzentrationen auf. Dabei sind vor allem landwirtschaftliche Flächen betroffen, da Nitrat aus Düngemitteln in das Grundwasser gelangt. Rund. 22 % der Grundwasserkörper sind in keinem guten chemischen Zustand. 

Das Bundeslandwirtschaftsministerium (BMLEH) sieht keinen akuten Handlungsbedarf in der Düngepolitik – dies könnte in einem erneuten Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegenüber der Bundesrepublik Deutschland münden, da die Vorgaben der Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (kurz: Nitratrichtlinie) gegenwärtig nicht umgesetzt werden. Das letzte Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof  ist erst am 1.6.2023 offiziell eingestellt worden. Nach jahrelangem Rechtsstreit und einem EuGH-Urteil im Jahr 2018 (Az. C-543/16) hatte Deutschland durch mehrfache Verschärfungen der Düngeverordnung (insbesondere 2020 und die Überarbeitung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten, kurz: AVV Ge-Nitrat 2022) die Anforderungen endlich erfüllt. 

Zur Bedeutung des Urteils  – formell-rechtlicher Nachholbedarf bei fachlicher Notwendigkeit

Die jüngst veröffentlichten Urteilsgründe des BVerwG unterstreichen den hohen Stellenwert des Gewässerschutzes im Düngerecht. Interessenverbände sprechen bereits vom Schicksalsjahr 2026 für das Grundwasser, in welchem eine Kurskorrektur und die längst überfällige Reform des Düngerechts mit der Einführung eines Wirkungsmonitorings erfolgen müsse.  

Fest steht, dass die jetzt veröffentlichten Urteilsgründe des BVerwG als klarer Auftrag zu verstehen sind, das deutsche Düngerecht rechtsstaatlich präzise, vollzugsfest und zugleich wirksam im Sinne des Gewässerschutzes weiterzuentwickeln. Das BVerwG hat klargestellt, dass die derzeit geltende Düngeverordnung – auch nicht in Teilen – ein nationales Aktionsprogramm im Sinne des Düngegesetzes (DüngG) darstellt. Das Aktionsprogramm in § 3a DüngG ist ein gesetzlich verankertes Instrument zum Grundwasserschutz, das den Bund verpflichtet, Maßnahmen gegen Nitratbelastungen durch landwirtschaftliche Düngung zu erlassen. Die bisherigen bundesrechtlichen Vorgaben zur Gebietsausweisung (rote/gelbe Gebiete) sind nach höchstrichterlicher Auffassung jedoch nicht hinreichend bestimmt und müssen rechtssicher fortentwickelt werden. Die Entscheidung betrifft damit die formell-rechtliche Ausgestaltung der Gebietsausweisung, nicht jedoch die fachliche Notwendigkeit wirksamer Maßnahmen zur Reduzierung von Nährstoffeinträgen. Das BVerwG hat die materiellen Düngebeschränkungen zum Schutz der Gewässer ausdrücklich nicht in Frage gestellt.  

Aufgabe für Bund und Länder ist es daher, die höchstrichterlich festgestellten rechtlichen Defizite zügig zu beheben, ohne das bestehende Schutzniveau für Grund- und Oberflächengewässer abzusenken. Kurz vor Weihnachten 2025 hatte das Bundeslandwirtschaftsministerium bereits einen Referentenentwurf für ein neues Düngegesetz mit den Ministerien abgestimmt und in Umlauf gebracht. Danach soll die Stoffstrombilanz wohl ganz verschwinden und gleichzeitig ein Nitrat-Aktionsprogramm in das Düngerecht aufgenommen werden. Ob dieser noch nicht endgültig ausgearbeitete Referentenentwurf ausreichen wird, um die skizzierten Defizite zu beheben, ist fraglich. 

Auswirkungen auf Wasserversorger 

Da bundesweit rund 62,5% der Wasserförderung aus Grundwasser erfolgt, sollte das Urteil des BVerwG auch Wasserversorger aufhorchen lassen. Wenn die überschüssigen Nitratemissionen aus der Landwirtschaft nicht zurückgehen, werden aufwändige Aufbereitungsmaßnahmen seitens der Wasserversorger in Zukunft noch weiter zunehmen. Entsprechend des gesetzlich vorgegebenen Grundsatzes der Kostendeckung müssten die Kosten z. B. für die Wasseraufbereitung dann auch direkt an die Verbraucher weitergegeben werden. Dies könnte nach Berechnungen des Umweltbundesamtes, die dieses bereits 2017 anstellte, zu einem Anstieg des Wasserpreises um bis zu 45 % führen (Ergebnisse der UBA-Studie „Landwirtschaftlich verursachte Kosten zur Sicherung der Trinkwasserbereitstellung“).

Ansprechpartner:innen: Daniel Schiebold/Beate Kramer/Sascha Köhler/Dr. Anna Alexandra Seuser