Klimaschutzbericht 2025: Das Emissionsbudget wird eingehalten, aber die Klimaschutzziele verpasst

Das Bundes-Klimaschutzgesetz verpflichtet die Bundesregierung, jährlich einen Klimaschutzbericht vorzulegen, in welchem sie vor allem über die Entwicklung der Treibhausgasemissionen in Deutschland insgesamt und in den verschiedenen Sektoren sowie die Erreichung der Klimaschutzziele berichtet. Der Klimaschutzbericht 2025 zeigt, dass die Treibhausgasemissionen zwar sinken.

Das Klimaschutzziel für 2030, die Treibhausgasemissionen im Vergleich zu 1990 um mindestens 65 Prozent zu reduzieren, wird jedoch mit den derzeitigen klimapolitischen Instrumenten knapp um zwei Prozentpunkte verfehlt. Trotz dieser erwarteten Zielverfehlung sieht das Klimaschutzgesetz aktuell keine verbindliche Nachsteuerung vor. Denn die erwartete Summe der Treibhausgasemissionen aller Sektoren in den Jahren 2021 bis einschließlich 2030 überschreitet die kumulierten sektorübergreifenden Ziele für diese Jahre nicht. Damit wir das Budget bis 2030 nicht überschritten, weswegen die Voraussetzungen des Nachsteuerungsmechanismus nicht vorliegen.

Die Entwicklung in den einzelnen Sektoren ist sehr unterschiedlich. So wird die Energiewirtschaft ihre sektorspezifischen Ziele übererfüllen; in den Sektoren Verkehr und Gebäude wird hingegen eine deutliche Zielverfehlung erwartet. Zudem stellt der Bericht fest, dass Deutschland die Zielvorgaben der EU-Lastenteilung (Effort Sharing Regulation) sehr deutlich verfehlen wird.

Hintergrund: Das neue Bundes-Klimaschutzgesetz

Das Klimaschutzgesetz legt verbindliche nationale Klimaschutzziele fest. Diese verpflichten Deutschland, seine Treibhausgasemissionen im Vergleich zu 1990 bis 2030 um mindestens 65 Prozent und bis 2040 um mindestens 88 Prozent zu mindern. Bis 2045 muss die Netto-Treibhausgasneutralität erreicht werden. Um diese Ziele einzuhalten, wird eine sektorübergreifende Gesamtrechnung durchgeführt. Dazu werden Jahresemissionsgesamtmengen (sogenannte Emissionsbudgets) festgelegt. Diese gelten für alle Sektoren gemeinsam und werden für jedes Jahr bestimmt. Sollten die Gesamtemissionen in einem Jahr die jeweilige Jahresemissionsgesamtmenge überschreiten, werden die übrigen Jahresemissionsgesamtmengen in einem bestimmten Zeitraum (derzeit bis 2030) entsprechend angepasst.

Die sektorspezifischen Jahresemissionsmengen, welche unter anderem für die Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Gebäude und Verkehr gelten, werden zwar immer noch im Klimaschutzgesetz genannt, haben aber seit der jüngsten Novelle erheblich an Bedeutung verloren. So richtet sich der verbindliche Nachsteuerungsmechanismus nicht mehr nach den Jahresemissionsmengen der vergangenen Jahre, sondern nach den Projektionen der Jahresemissionsgesamtmengen. Weisen die Projektionsdaten in zwei aufeinanderfolgenden Jahren aus, dass die Summe der Treibhausgasemissionen aller Sektoren in den Jahren 2021 bis einschließlich 2030 die Summe der Jahresemissionsgesamtmengen in diesen Jahren (sogenanntes Emissionsbudget) überschreitet, so beschließt die Bundesregierung Maßnahmen, um die Einhaltung sicherzustellen. Projektionsdaten sind Abschätzungen zu künftigen Treibhausgasemissionen, bei denen die Auswirkungen von Politikern und Maßnahmen berücksichtigt werden. Es wird also in die Zukunft geblickt, um bei zu erwartender Zielverfehlung rechtzeitig nachsteuern zu können.

Auswertung des Klimaschutzberichts 2025

Die Gesamtemissionen sanken 2024 im Vergleich zum Vorjahr leicht um circa 23 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente (-3,4 Prozent) auf 649 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente. Damit wird die angepasste Jahresemissionsgesamtmenge für 2024 deutlich unterschritten. Diese Entwicklung lässt sich vor allem auf den starken Rückgang der Emissionen im Bereich der Energiewirtschaft zurückführen, maßgeblich bedingt durch den steigenden Anteil erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung und durch einen Netto-Stromimportüberschuss. Die Sektoren Gebäude und Verkehr überschritten ihre Jahresemissionsmengen hingegen erneut deutlich. Diese sektorale Überschreitung hat keine verbindliche Nachsteuerung mehr zur Folge, da der Nachsteuerungsmechanismus seit der letzten Änderung des Klimaschutzgesetzes an die Jahresemissionsgesamtmengen anknüpft.

Auf Basis der Projektionsdaten 2025 wird Deutschland das Ziel, die Treibhausgasemissionen 2030 um mindestens 65 Prozent im Vergleich zu 1990 zu mindern, wahrscheinlich knapp verfehlen. Die Projektionsdaten weisen einen Rückgang von 63 Prozent aus. Zudem zeigen die Projektionsdaten, dass das Ziel einer Minderung der Treibhausgasemissionen bis 2040 um 88 Prozent gegenüber 1990 um 8 Prozentpunkte verfehlt wird. Es ist nicht absehbar, dass bis 2045 die Treibhausgasneutralität gelingt. Es werden Restemissionen in Höhe von 204 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten erwartet.

Jahresemissionsmengen konnten zwischen 2021 und 2024 reduziert werden

Für die Jahre 2021 bis einschließlich 2030 stellt der Expertenrat für Klimafragen fest, dass das Emissionsbudget für Jahresemissionsgesamtmengen mit einem Puffer von 81 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent eingehalten wird. In seinem Prüfbericht vom 15. 5.2025 (Seite 89) führt der Expertenrat aus, dass diese Unterschreitung vor allem darauf zurückzuführen ist, dass die Jahresemissionsmengen zwischen 2021 und 2024 reduziert werden konnten. Dies wiederum liegt laut Einschätzung des Expertenrats größtenteils an verschiedenen Krisen und Sondereffekten in den Jahren 2021 bis 2023.

Möglich ist die Einhaltung der Jahresemissionsgesamtmengen auch deshalb, weil diese sektorenübergreifend berechnet werden. Sektoren, die ihre Zielwerte deutlich unterschreiten, gleichen damit die Überschreitungen anderer Sektoren aus und tragen so zur Einhaltung des Emissionsbudgets bei. Die Energiewirtschaft, der Industriesektor, die Landwirtschaft und der Sektor Abfallwirtschaft und Sonstiges werden ihre kumulierten Jahresemissionsmengen bis 2030 übererfüllen. Im Gegensatz dazu werden die Sektoren Verkehr und Gebäude ihre Ziele deutlich verfehlen.

Deutschland wird die Vorgaben der EU-Lastenteilung nach den Projektionsdaten 2025 nicht einhalten. Die Lastenteilung setzt verbindliche jährliche Treibhausgasemissionsziele für die Mitgliedstaaten von 2021 bis 2030 in bestimmten Sektoren fest. Sollte Deutschland seine Ziele nach der Lastenteilung nicht erreichen, auch unter Zuhilfenahme der übrigen Flexibilitätsmechanismen, muss es Emissionszuweisungen von anderen Staaten erwerben. Der Handelspreis und die Frage, ob ausreichend Emissionszuweisungen verfügbar sein werden, sind aktuell ungewiss.

Fazit

Positiv hervorzuheben ist, dass Deutschland seine Jahresemissionsgesamtmengen bis einschließlich 2030 voraussichtlich einhalten wird. Jedoch betont der Vorsitzende des Expertenrats für Klimafragen, Hans-Martin Henning, dass dies vor allem daran liegt, dass Deutschland in den Jahren 2021 bis 2024 unter anderem durch Corona und die schwache Wirtschaft einen Puffer aufgebaut hat.

Ohne diesen Puffer wäre bis Ende 2030 mit hoher Wahrscheinlichkeit eine deutliche Budgetüberschreitung zu erwarten gewesen. Vor allem die Sektoren Gebäude und Verkehr müssen ihre Ambitionen deutlich steigern. Dies ist auch deshalb wichtig, da sonst starke Preisanstiege im EU ETS 2 drohen, der ab 2027 scharf gestellt wird.

Es ist kritisch zu bewerten, dass die übergeordneten Klimaschutzziele für die Jahre 2030, 2040 und 2045 derzeit nicht erreicht werden. Es besteht also weiter Handlungsbedarf, den die Bundesregierung im Klimaschutzprogramm 2025 aufgreifen sollte, dass sie bis Ende März 2026 beschließen muss.

Vom Koalitionsvertrag gehe hingegen „kein nennenswerter Impuls für die Zielerreichung im Jahr 2030 aus“, stellt die stellvertretende Vorsitzende des Expertenrats für Klimafragen, Brigitte Knopf, fest.

Ansprechpartner:innen: Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow/Desislava Shtereva