Regulierung der Energienetze: Was ist Aufgabe der Bundesnetzagentur – und was muss der Politik überlassen bleiben?

Vor gut vier Jahren hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) geurteilt, dass die bundesdeutsche Ausgestaltung des Netzzugangs und der Entgeltregulierung durch detaillierte Rechtsverordnungen (u.a. ARegV, Strom-/GasNEV) unionsrechtswidrig sei. Der EuGH forderte die „völlige Unabhängigkeit“ der nationalen Regulierungsbehörden ein.

Begrenzte unionsrechtliche Vorgaben und ihre Folgen für die Entgeltregulierung

Nach dem Urteil des EuGH vom 02.09.2021 (C-718/18) verlangen die unionsrechtlichen Binnenmarktrichtlinien eine „völlige Unabhängigkeit“ der nationalen Regulierungsbehörden. Es bedürfe einer regulierungsbehördlichen Entscheidungsfindung ohne Weisungsmöglichkeiten „aller politischen Stellen“. Dies adressiere nicht nur die Exekutive, sondern auch die Legislative (also die nationalen Gesetzgeber). Der insoweit gerügte hiesige nationale Gesetzgeber folgte dem Urteil. Er räumte der Bundesnetzagentur (BNetzA) Ende 2023 umfassende Kompetenzen zur Ausgestaltung der Netzzugangs- und Entgeltregulierung ein.

Erste Erfahrungen mit dieser neuen Kompetenzordnung legen jedoch nahe, dass der Gesetzgeber erneut – und insoweit in umgekehrter Richtung – über das Ziel hinausgeschossen sein könnte. Zwar wurde gewährleistet, dass die Behörde unabhängig ist; der Gesetzgeber selbst hat sich jedoch gänzlich inhaltlicher Vorgaben und damit auch politischen Grundentscheidungen entzogen.

Maßstäbe für die regulierungsbehördlichen Entscheidungen soll die Regulierungsbehörde – insbesondere nach Rechtsprechung des EuGH – aus dem Unionsrecht ableiten. Das europäische Recht beschränkt sich jedoch auf allgemeine Programmsätze und sieht keine materiell ausreichend bestimmte Grundlage für ein Regulierungssystem vor. Dies hat zur Folge, dass den Regulierungsbehörden ein Handlungsspielraum eröffnet wird, der sehr weitgehend in ihrem freien Ermessen steht. Es ermöglicht der Behörde, Handlungsfelder zu regeln, die untrennbar mit politischen Entscheidungen verbunden sind. Ein aktuelles Beispiel sind etwa die Ankündigungen zur Änderung von Sondernetzentgelten für die Industrie.

Dabei beschränken die Vorgaben des EU-Rechts die Rolle der Regulierungsbehörden im Wesentlichen darauf, entweder die Netzentgelte zu genehmigen oder die Methoden für deren Berechnung festzulegen. Hierbei handelt es sich um Teilbereiche des Netzzugangs und dessen Preisgestaltung. Der EuGH hat dies auch nochmals in einem aktuellen Urteil (6. März 2025, C-48/23) ausdrücklich hervorgehoben. Die Gestaltung wirtschaftspolitischer Zielsetzungen (wie etwa Sondernetzentgelte für Industrie und Gewerbe oder Einspeiseentgelte) oder sozialpolitischer Themen (u.a. Anerkennung von Lohnzusatzleistungen) bleiben dem nationalen Gesetzgeber vorbehalten.

Die intensiven Auseinandersetzungen um die von der Bundesnetzagentur initiierte Neuordnung des Regulierungssystems („NEST-Prozess“) sind daher nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass sich die Behörde ohne klar definierte normative Leitplanken faktisch eigenes Recht schafft. Der eigentliche Rechtsanwender, also die Behörde, tritt somit an die Stelle des eigentlichen Gesetzgebers. Und das sogar in Bereichen, die politische Kernbelange berühren.

Die Rolle der BNetzA im Zuge des NEST-Prozesses

Für die Netzbetreiber werden sich die Rahmenbedingungen deutlich verändern. Die vorgesehene Verkürzung der Regulierungsperiode von fünf auf drei Jahre sowie strengere Effizienzvorgaben werden den Kostendruck auf die Unternehmen deutlich erhöhen. Einzelne Regelungen werden insbesondere kleinere Netzbetreiber wirtschaftlich stärker unter Druck setzen. Der Eindruck lässt sich jedenfalls nicht zerstreuen, dass die Bundesnetzagentur über ihre ursprünglichen Ankündigungen hinaus auch strukturpolitische Intentionen hegt. Die Abschaffung diverser Sondernetzentgelte – teilweise bereits ab 2026 – sorgt zusätzlich auf Netznutzerseite für harsche Kritik.

Zugleich geraten die Ziele der BNetzA – wie die Vereinfachung des rechtlichen Rahmens und der Abbau von Bürokratie – in den Hintergrund. Nach dem aktuellen Stand der Konsultationen ist eher von einem weiteren Anstieg des Verwaltungsaufwands auszugehen. Auch werden die Regelungen deutlich komplexer. Anstelle von drei Verordnungen sehen sich die Marktteilnehmer künftig mehr als einem Dutzend Festlegungen ausgesetzt.

Die Rolle des nationalen Gesetzgebers

Die Bundesregierung wirkt insoweit orientierungslos: Das gilt sowohl für die im europäischen Vergleich dramatisch schlechten Investitionsbedingungen als auch hinsichtlich der geplanten Abschaffung des Bandlastprivilegs für industrielle Großabnehmer. Sie scheint erst langsam zu begreifen, dass sich die Politik mit der EnWG-Novelle diese reine Beobachterrolle selbst zugeteilt hat.

Gerade vor diesem Hintergrund gewinnt die Frage an Bedeutung, wie der Gesetzgeber seinen Einfluss künftig wieder substantiell geltend machen kann. Die auch nach der Rechtsprechung des EuGH bestehenden politischen Handlungsspielräume sollten wieder stärker in den Fokus rücken. Mittel- bis langfristig könnte zudem auf europäischer Ebene die Frage nochmals aufgeworfen werden, ob nationale Regulierungsbehörden tatsächlich völlig unabhängig auch von nationalen Gesetzgebern agieren dürfen. So hatte es der EuGH aus den Richtlinien abgeleitet. Eine derart weit reichende Unabhängigkeit war seinerzeit bei der Verschärfung der EU-Binnenmarktrichtlinien jedenfalls nicht von den Beteiligten intendiert. Dann wäre jetzt die Zeit, hier wieder etwas zu ändern.

Ansprechpartner:innen: Stefan Missling/Axel Kafka

Weitere Ansprechpartner:innen: Prof. Dr. Christian Theobald/Stefan Wollschläger/Dr. Thies Christian Hartmann