Es darf abgeschöpft werden – EuGH weist die Klage Polens gegen die Marktstabilitätsreserve ab

Der Emissionshandel ist das zentrale Klimaschutzinstrument der Europäischen Union (EU) – und gleichzeitig ihr Sorgenkind. Die wichtigste Maßnahme, ihn zum Funktionieren zu bringen, ist die sog. Marktstabilitätsreserve (MSR). Gegen sie hatte Polen Nichtigkeitsklage vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) eingelegt. Diese Klage hat der EuGH nun mit Urteil (Rs. C-5/16) vom 21.6.2018 abgewiesen.

Einerseits funktioniert der Emissionshandel insofern, als die einbezogenen Wirtschaftssektoren nur so viel an Treibhausgasen emittieren können, wie es das von Europa hierfür festgelegte Budget hergibt. Dieses wird Jahr für Jahr weiter abgeschmolzen. Der Emissionshandel soll aber mehr leisten: Die Emissionshandelszertifikate sollen so teuer sein, dass es sich für die Unternehmen auch wirtschaftlich lohnt, Treibhausgase einzusparen und so die bestehenden Emissionsminderungspotentiale tatsächlich zu heben. Als nötige Zielmarke werden hier oft 30 Euro und mehr genannt. In den ersten Jahren der laufenden Handelsperiode verharrte der CO₂-Preis aber – bedingt durch einen Überschuss an Zertifikaten am Markt – notorisch bei um die 5 bis 7 Euro. Um dem abzuhelfen, hat die EU bereits 2015 durch den Beschluss 2015/1814 die sog. Marktstabilitätsreserve (MSR) eingeführt. Diese soll ab 2019 die Zertifikate künstlich verknappen und so für steigende Preise sorgen. Hierzu hat die EU jährlich die Überschüsse im Markt zu ermitteln und – sofern dieser einen Schwellenwert von 833 Mio. Zertifikaten erreicht – einen bestimmten Anteil vom Versteigerungsbudget abzuziehen und in die Marktstabilitätsreserve zu überführen. Ursprünglich war dabei eine Quote von 12 Prozent vorgesehen, die durch die am 8.4.2018 in Kraft getretene Änderung der Emissionshandelsrichtlinie (RL 2003/87/EG) auf 24 Prozent angehoben wurde (wir berichteten). Außerdem wurde beschlossen, dass aus der MSR ab 2023 auch aktiv Zertifikate gelöscht werden, wenn und soweit die darin befindliche Menge an Zertifikaten die Versteigerungsmenge des Vorjahres übersteigt.

Was hatte Polen gegen die MSR vorgetragen?

Die Republik Polen bezieht laut eigenen Angaben 83 Prozent seiner Elektrizität aus Kohle. Mit ihrer Klage hatte sie bereits in Zweifel gezogen, dass der MSR-Beschluss im richtigen Verfahren und unter Wahrung der Zuständigkeiten zustande gekommen ist. Der Rat hat nach Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. c AEUV in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren zu entscheiden, wenn es um Maßnahmen geht, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren. Weiter hat Polen geltend gemacht, dass die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24.10.2014 den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der MSR auf 2021 festgesetzt hätten. Außerdem verstoße der MSR-Beschluss gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Nach ihrer Meinung hätten die Wirtschaftsteilnehmer darauf vertrauen können, dass es für die Handelsperiode eine feststehende Anzahl von verfügbaren Emissionshandelszertifikaten gibt. Schließlich sei der MSR-Beschluss unverhältnismäßig, weil die Auswirkungen für den Arbeitsmarkt, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und den Lebensstandard der Gesellschaft nicht hinreichend untersucht worden seien.

Wie argumentiert der EuGH?

Mit seinem Urteil vom 21.6.2018 hat der EuGH alle vier von der Republik Polen vorgebrachten Klagegründe zurückgewiesen. Die Ausnahmevorschrift in Art. 192 Abs. AEUV, auf die sich Polen beruft, sei hier nicht anwendbar, da Ziel und Inhalt des Beschlusses nicht dazu dienten, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren. Sondern es gehe hier vielmehr um einen punktuellen Eingriff des Gesetzgebers, um eine strukturelle Schwäche des Europäischen Emissionshandels (EU-ETS) zu korrigieren. Außerdem wirkten sich Maßnahmen zum Klimaschutz praktisch zwangsläufig auch auf den Energiesektor der Mitgliedstaaten aus, was aber nicht zur Folge haben könne, dass dann stets das besondere Gesetzgebungsverfahren einzuhalten ist. Die Ratsschlussfolgerungen von 2014 hätten der Einführung der MSR ab 2019 schon ihrem Inhalt nach nicht entgegengestanden.

In punkto Vertrauensschutz führt der EuGH aus, dass den am Emissionshandel teilnehmenden Wirtschaftsteilnehmern keine Zusicherung gemacht worden sei, dass sich die Zahl der Zertifikate während der Emissionshandelsperiode nicht ändert. Die Emissionshandelsrichtlinie sehe vielmehr selbst in mehreren Bestimmungen vor, dass es erforderlich sein kann, die Regeln für das EU-ETS anzupassen. Auch die Handelsperioden, die – so der EuGH – erlassen wurden, um das EU-ETS an die in den einschlägigen internationalen Übereinkünften vorgesehenen Fristen anzupassen, könnten den Gesetzgeber nicht am Eingreifen hindern, wenn sich herausstellt, dass das Instrument nicht mehr in der Lage ist, die Ziele, für die es geschaffen wurde, zu erreichen.

Auf den von Polen erhobenen Einwand der Unverhältnismäßigkeit hin verweist der EuGH schließlich auf die von der Europäischen Kommission vorgenommene Folgenabschätzung und das weite Ermessen, das der EuGH dem EU-Gesetzgeber in komplexen technischen und wissenschaftlichen Fragen einräumt und das  gerichtlich nur insoweit überprüfbar ist, ob die Ausübung eines solchen Ermessens offensichtlich fehlerhaft ist, einen Ermessensmissbrauch darstellt oder der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens offensichtlich überschritten hat. Das sei hier nicht zu erkennen.

Was bedeutet das Urteil?

Mit dem Urteil des EuGH steht dem Start der MSR im kommenden Jahr nichts mehr entgegen. Ihre Wirkung hat der Markt derweil wohl bereits antizipiert: Der Anstieg des CO2-Preises auf heute bereits rd. 15 Euro dürfte jedenfalls zum Teil auf die Erwartung zurückzuführen sein, dass die MSR das Angebot an Zertifikaten aktiv verknappen wird. Inwieweit der tatsächliche Start dann die Preise weiter nach oben treibt, wird sich zeigen.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow