Beteiligungsmanagement als Nachhaltigkeitsstrategie für die kommunale Wirtschaft

Bereits im Jahr 2020 gab es etwa 19.500 öffentliche Unternehmen, die als wichtige regionale Arbeitgeber maßgebliche Aufgaben der Daseinsvorsorge und kritischer Infrastruktur übernahmen. Öffentliche Unternehmen stellen über 50 Prozent kommunaler Sachinvestitionen und sind damit ein entscheidender Teil der kommunalen Zukunftsgestaltung. Insgesamt lässt sich jedoch ein Trend zu einer zunehmenden Auslagerung kommunaler Aufgaben in Beteiligungsgesellschaften und damit ein Wachstum der Beteiligungsportfolios feststellen. Zusätzlich steigern die gestiegene öffentliche Wahrnehmung und Regulierung sowie die unternehmerische Herausforderung durch liberalisierte Märkte die Komplexität. Das Erfordernis eines konsequenten Beteiligungsmanagements ist inzwischen unbestritten.

Ziele nachhaltigen Beteiligungsmanagements

Die Vereinten Nationen haben mit Ziel 11 ihrer Sustainable Development Goals (SDGs) nachhaltige Städte und Gemeinden als eines ihrer Ziele festgelegt. Dieses Konzept wurde von der Europäischen Union in die Leipzig Charta aufgenommen. Auch der Deutsche Städtetag setzt das Konzept im Rahmen von Modellprojekten und Selbstverpflichtungen um und erweitert es mit der integrierten Stadtentwicklung, die verschiedene Ziele und Handlungsfelder in den Bereichen Ökonomie, Ökologie und Soziales auf unterschiedlichen räumlichen Ebenen integrieren soll. Heute werden alle der insgesamt 17 SDGs häufig als Maßstab für erfolgreiche nachhaltige Kommunalentwicklung herangezogen.

Öffentliche Unternehmen sind als Teil der kommunalen Zukunftsgestaltung der Nachhaltigkeit genauso verpflichtet wie andere politische Projekte. Die Kommunen verwalten öffentliche Unternehmen typischerweise über ein Beteiligungsmanagement, das sich auf die Wahrnehmung der Gesellschafterfunktion fokussiert. Das Beteiligungsmanagement unterstützt die politischen Entscheidungsträger, überwacht die (finanzielle) Performance der Beteiligungen, die langfristige Strategie und die Ausführung der übertragenden Aufgaben. Damit ist es einerseits Aufsichtsorgan über öffentliche Unternehmen, andererseits aber auch Strategieentwickler im öffentlichen und politischen Kontext und damit entscheidend für eine nachhaltige und integrierte Stadtentwicklung. Ein nachhaltiges Beteiligungsmanagement soll ökonomisch und effizient sein, die Responsivität der kommunalen Unternehmen auf die Bürger und Bürgerinnen erhöhen und die Realisierung ökologischer Nachhaltigkeit unterstützen. Auch im kommunalen Gesamtabschluss werden die Beteiligungen berücksichtigt. Damit haben sie einen erheblichen Einfluss auf die kommunale Vermögens-, Finanz- und Ertragslage.

Bereits die Ansiedlung des Beteiligungsmanagements kann dabei zu unterschiedlichen Ausrichtungen führen. In der Praxis erfolgt sie häufig auf höchster Ebene innerhalb der Verwaltung mit Unterstützung der Kämmerei. Vorteilhaft ist dabei die Signalwirkung gegenüber den Geschäftsführern der kommunalen Unternehmen. Die Alternative bildet ein dezentrales Modell mit einer zentralen Koordination in der Kämmerei und der Überwachung der verschiedenen Daseinsvorsorgen in den einzelnen Fachressorts. Hier liegt der Vorteil in der fachlichen Expertise der Überwachungspersonen, die so besser einwirken können.

Finanzielle und nichtfinanzielle Kennzahlen

Zentral für die Überwachung des unternehmerischen Erfolgs sind Performance-Kennzahlen. Insbesondere im Rahmen des evidenzbasierten Managements kommt ihnen eine besondere Bedeutung zu. Diese Art des Managements reduziert Fehler, indem Entscheidungen besonders auf internen Kennzahlen und wissenschaftlichen Erkenntnissen fundieren. Finanzielle Kennzahlen dienen dabei der Überwachung der ökonomischen Lage des Unternehmens und der Zukunftsplanung. Auch wenn dieser Bereich im kommunalen Beteiligungsmanagement bisher am bedeutendsten ist, wird das Potenzial hier in der Häufigkeit der Anwendung noch nicht voll ausgeschöpft.

Nichtfinanzielle Kennzahlen haben in öffentlichen Unternehmen eine doppelte Bedeutung. Einerseits sind sie wichtig, um einer Balance zwischen öffentlichem Auftrag und finanziellem Erfolg Rechnung zu tragen. Andererseits wird im Rahmen der Nachhaltigkeit eine gleichranginge Nutzung von Kennzahlen zu allen drei Nachhaltigkeitsdimensionen angestrebt. In der Praxis werden diese Überlegungen noch zu selten umgesetzt. Dies führt dazu, dass die Gefahr von Untersteuerung und damit der Falschausrichtung von Unternehmen mit soliden Finanzkennzahlen deutlich größer ist als bei den Unternehmen in Schieflage. Während die ökonomische Dimension der Nachhaltigkeit häufig gut abgedeckt ist, werden die ökologische und soziale Dimension häufig im Reporting und damit auch in der Fokussierung und Überwachung vernachlässigt.

Public Corporate Governance Kodex

Public Corporate Governance Kodizes regeln die Ordnung, die Zuständigkeiten und das Zusammenspiel einzelner kommunaler Unternehmen und dem Beteiligungsmanagement. Sie stellen in der Praxis insbesondere die Einhaltung vorher definierter Entscheidungsabläufe und rollenkonformeren Verhaltens sicher. Außerdem führen die Kodizes zu gesteigertem Vertrauen in Politik, Verwaltung und öffentliche Unternehmen. Sie forcieren also insbesondere die soziale Dimension der Nachhaltigkeit. Durch Vorgaben zu Zielbildungsprozessen unterstützen sie die Variabilität und Klarheit der Unternehmensstrategien. So erlauben sie die Implementierung von ökologischen und sozialen Zielen sowie die Definition eines Maßstabs dieser Ziele. Ein Beispiel ist der Public Corporate Governance Kodex der Stadt Hamburg, der sich ausdrücklich an den SDGs orientiert.

Insgesamt ist die Überwachung der richtigen finanziellen und nichtfinanziellen Performance-Kennzahlen essenziell für ein effektives und nachhaltiges Beteiligungsmanagement. Weiter unterstützen kann die Einführung eines Public Corporate Governance Kodexes. Sowohl die Auswahl der Performance-Kennzahlen als auch die Einführung eines Kodexes sollte von Experten begleitet werden, um ein effizientes und vor allem passend ausgerichtetes Beteiligungsmanagement zu ermöglichen.

Ansprechpartner: Thomas Straßer/Tobias Sengenberger/David Klee