Kommission sagt dem Überschuss an Emissionszertifikaten den Kampf an

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Anlagenbetreiber kennen das schon: Vor Beginn der Handelsperiode raunt der Markt von Zertifikatpreisen um die 30 Euro. Dann geht es los, alle berichten, und auf einmal hängt der Preis dauerhaft und wie fest getackert weit, weit weg von den Prognosen der Analysten.

Auch für die dritte Handelsperiode wurde zuletzt eine ähnliche Entwicklung erwartet. Grund hierfür ist der Überhang an Emissionszertifikaten aus der zweiten Handelsperiode und Mengen von Klimaschutzzertifikaten, die die an sich geplanten Mengen drastisch vergrößern. Außerdem schwächelt die Konjunktur in einigen EU-Ländern und führt zu einem Rückgang des ansonsten zu erwartenden Bedarfs.

Diesen Überhang will die Europäische Kommission abbauen, und was sie dabei vor hat, geht aus einem ersten Entwurf für ihren Kohlenstoffmarktbericht hervor, den sie 2013 nach der Emissionshandelsrichtlinie (EmissH-RL) an das Europäische Parlament und den Rat zu erstatten hat.  Die Kommission skizziert dabei zunächst ausführlich die Situation am Kohlenstoffmarkt und beziffert den erwarteten Überhang zu Beginn der dritten Handelsperiode am 1.1.2013 auf fast zwei Milliarden Emissionszertifikate. Die Kommission möchte diesem Marktungleichgewicht entgegenwirken und denkt über verschiedene, teilweise schnell wirkende Maßnahmen nach. Einige dieser Maßnahmen könnten äußerst negative Auswirkungen auch für den einzelnen Anlageninhaber haben.

Zwei Milliarden Zertifikate zu viel

Nach Berechnungen der Kommission gab es bereits Ende der zweiten Handelsperiode einen Angebotsüberschuss in Höhe von 955 Millionen Zertifikaten. Der Überschuss wird sich in der Übergangsphase zur dritten Handelsperiode durch verschiedene Marktmechanismen bis auf fast zwei Milliarden Zertifikate vergrößern. Denn die Nachfrage nach Zertifikaten bleibt – auch konjunkturbedingt – weiter niedrig, während das Angebot durch Verkäufe von Zertifikaten aus der Reserve für Neuanlagen aus der zweiten Handelsperiode weiter steigt. Zwar erwartet die Kommission, dass der Überschuss ab 2014 nicht weiter steigt. Dennoch will die Kommission mit verschiedenen Markteingriffen das Angebotsproblem und den dadurch verursachten Preisverfall der Emissionszertifikate aktiv bekämpfen. Denn ansonsten entfaltet, so die Befürchtung, der Emissionshandel auch in Zukunft nicht die volle Wirkung, die Klimaschützer sich erhoffen.

Was hat die Kommission genau vor? Hauptsächlich will sie den Zeitplan für Emissionsversteigerungen in der dritten Handelsperiode nach hinten verschieben. Konkret heißt das, dass die Kommission die zu versteigernde Menge an Zertifikaten zu Beginn der Handelsperiode substantiell absenken möchte. Die Markteilnehmer können sich also nicht nur auf Versteigerungen verlassen, wenn es darum geht, Abgabepflichten für verursachte Emissionen zu erfüllen, sondern müssen ihre „Speicher“ leeren. Doch damit ist es aus Sicht der Kommission nicht getan. Darüber hinaus plant die Kommission sechs verschiedene Markteingriffe zum Abbau des Überschusses, die sich teilweise unmittelbar auf die Marktteilnehmer auswirken werden:

Anhebung des Treibhausgasemissionsziels auf 30 Prozent bis 2020 (1)

Erstens schlägt die Kommission als grundsätzliche Maßnahme vor, die Zielmarke für die Reduktion von Treibhausgasemissionen  von 20 Prozent auf 30 Prozent bis zum Jahr 2020 zu erhöhen. Dieses Ziel wäre nach Ansicht der Kommission zu erreichen, indem man dem Markt permanent eine Summe von ca. 1,4 Milliarden Zertifikate (2) entzieht oder den jährlichen linearen Degressionsfaktor von bisher 1,74 Prozent (3) einer vorgezogenen Prüfung unterzieht.

Herausnahme von 1,4 Milliarden Zertifikaten in der dritten Handelsperiode (2)

Sollte die Kommission mit diesem Vorschlag bei Parlament und Rat auf offene Ohren stoßen, könnten dem Markt in der dritten Handelsperiode 1,4 Milliarden Zertifikate entzogen werden, die ursprünglich versteigert werden sollten. Diese Verknappung kann gerade für Anlagenbetreiber zum Problem werden, die in der dritten Handelsperiode nicht oder nicht mehr ausreichend von kostenlosen Zuteilungen profitieren werden und auf den Zustrom in den Markt und die damit verbundenen nach wie vor günstigeren Preise angewiesen sind. Denn unmittelbare Folge einer solchen Gesamtmengenverringerung wäre fast zwangsläufig. Der Handelspreis für Zertifikate würde steigen und die Erfüllung der Abgabepflicht für Emissionen wird teurer. Dies würde auch die Verbraucherpreise betreffen und entgegen der vollmundigen Verlautbarungen im Vorfeld auch die Industrie belasten. Schwierig zudem: Die Kommission will nicht festgelegen, wie viele Zertifikate zu welchem Zeitpunkt dem Markt entzogen werden sollen. Für Unternehmen bedeutet dies noch weniger Planbarkeit.

Vorgezogene Überprüfung des linearen Degressionsfaktors (3)

Die Kommission denkt auch darüber nach, den linearen Degressionsfaktor früher zu überprüfen. Zur Erinnerung: Die gemeinschaftsweite Menge der Zertifikate, die ab 2013 jährlich vergeben werden, wird jährlich um einen linearen Faktor verringert. Der beträgt 1,74 Prozent, verglichen mit der durchschnittlichen jährlichen Gesamtmenge der Zertifikate, die von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Entscheidungen der Kommission über die nationalen Zuteilungspläne für den Zeitraum von 2008 bis 2012 zugeteilt wurden. Eigentlich sieht die Emissionshandelsrichtlinie in Art. 9 vor, dass der Degressionsfaktor erst zum Jahr 2020 überprüft und zum Jahr 2025 möglicherweise verändert wird. Mit anderen Worten, die Kommission will den Degressionsfaktor mittelfristig erhöhen und die Menge an auszugebenden Zertifikaten reduzieren. Dadurch würde nach Meinung der Kommission auch das Ziel erreicht, die Klimaemissionen um 80 bis 95 Prozent im Vergleich zum Jahr 1990 zu reduzieren. Auch dies würde sich direkt auf die Erzeugungskosten auswirken, wäre aber als eher langfristige Maßnahme zumindest in den nächsten Jahren kein unmittelbarer Unsicherheitsfaktor.

Treibstoff & Co: Bald emissionshandelspflichtig? (4)

Weiter überlegt die Kommission,  das Emissionshandelssystem auf weitere CO2-trächtige Wirtschaftssektoren auszuweiten. Hier nennt die Kommission vor allem Treibstoff verbrauchende Wirtschaftsbereiche. Betroffen wären hier sicherlich kleine Anlagen, aber auch der Transportsektor, dessen Emissionen der Kommission schon lange ein Dorn im Auge sind.

Die Kommission bleibt aber nebulös bei der Frage, wer eigentlich die Berichtspflichten und – viel wichtiger – die Abgabeverpflichtungen für treibstoffgebundene Emissionen erfüllen soll, der Treibstoffproduzent oder der Treibstoffverbraucher? Jedenfalls dürfte eine treibstoffgebundene Abgabeverpflichtung dazu führen, dass die Kosten für die Verbraucher erheblich steigen werden. Ob dieser Nachteil durch einen nennenswerten Emissionsrückgang aufgewogen wird, ist dagegen fraglich: Experten bezweifeln, dass der Bürokratieaufwand für kleine Emissionsquellen sich ökologisch lohnt, und fordern eher eine leicht zu vollziehende Steuer.

Beschränkter Zugang zu internationalen Krediten (5)

Die Kommission will auch die Verwendung von internationalen Krediten zur Finanzierung von emissionsmindernden Projekten im Ausland beschränken. Sie schätzt, dass der Marktüberschuss an Zertifikaten zu 75 Prozent durch internationale Kredite und die dadurch generierten Emissionsreduktionsgutschriften verursacht worden ist. Daher schlägt die Kommission vor, internationale Kredite stark zu regulieren und teilweise zu blockieren. Das könnte zu Finanzierungslücken für viele JI- und CDM-Projekte im Ausland führen.

Mindestpreis und flexible Zertifikatsreserve (6)

Schließlich kann sich die Kommission auch vorstellen, einen Mindestpreis für Emissionszertifikate einzuführen: Diese verschaffe den Anlegern mehr Sicherheit und ziehe Investoren an. Die Kommission denkt  auch an eine flexible Zertifikatsreserve. Dabei würde die für die Versteigerung eingeplante Menge an Zertifikaten dem Markt als Reserve entzogen. Je nach Preisniveau könnten sie wieder auf den Markt geworfen werden oder eben nicht. Dadurch könnte die Angebot und Nachfrage künstlich beeinflusst werden. Allerdings benennt die Kommission auch die Probleme, die solche Markteingriffe verursachen könnten. Wird der Mindestpreis zu hoch angesetzt, wirkt er ähnlich wie eine Steuer auf Kohlenstoffdioxid. Solche Markteingriffe könnten die Flexibilität des Emissionshandelssystems erheblich schaden. Der Preis würde möglicherweise nicht mehr durch Angebot und Nachfrage, sondern von der Politik bestimmt.  In der Tat mutet es völlig systemfremd an, erst ein Marktregime zu schaffen und dann, wenn die Preise der Politik nicht passen, preisregelnd einzugreifen.

Noch steht nicht fest, welche Maßnahmen tatsächlich umgesetzt werden. Allerdings ist absehbar, dass der Überschuss an Zertifikaten in Zukunft – mehr oder weniger tiefgreifend – abgebaut werden wird. Während diese Nachricht in mancher Handelsabteilung oder Bank für Freudensprünge sorgen wird, dürften andere Marktteilnehmer weniger begeistert sein. Auch keinen Grund zur Freude hat letztlich der Verbraucher: Er zahlt indirekt die Zeche.

Wie geht es nun weiter? Der Bericht soll am 14.11.2012 veröffentlicht werden. Im Februar 2013 soll im Umweltausschuss und im April 2013 im Plenum des Europäischen Parlaments  darüber abgestimmt werden. Erwartet wird eine lebhafte Diskussion.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann

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