Bundesverfassungsgericht: Entschädigungen für KKW-Betreiber müssen neu geregelt werden

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Die scheinbar „unendliche Geschichte“ der juristischen Auseinandersetzungen um den deutschen Atomausstieg ist noch immer nicht auserzählt. Am 12.11.2020 veröffentlichte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) einen Beschluss, der den Gesetzgeber erneut zum Handeln zwingt. Grund hierfür sind die verfassungswidrigen Ausgleichsregelungen der 16. AtG-Novelle.

Atomausstieg in Deutschland – ein jahrelanges Hin und Her

In seinem Beschluss vom 29.9.2020 (Az. 1 BvR 1550/19) stellt das BVerfG klar, dass die 16. AtG-Novelle vom 10.7.2018 nicht den Anforderungen genügt, die es in seiner Entscheidung aus dem Jahre 2016 aufgestellt hatte. Doch noch einmal kurz der Reihe nach:

Als die Bundesregierung sich im Jahr 2000 mit den großen deutschen Energieversorgungsunternehmen auf einen Ausstieg aus der Atomenergie einigte, wurden für alle deutschen Atomkraftwerke fixe Reststrommengen festgelegt, nach deren Erzeugung die jeweiligen Meiler stillzulegen sind. Mit dem Ausstiegsgesetz 2002 traten diese Regelungen in Kraft. Die im Jahr 2009 neu gewählte schwarz-gelbe Bundesregierung proklamierte dann den „Ausstieg aus dem Ausstieg“ und erhöhte die Reststrommengen im Jahr 2010, was einer deutlichen Laufzeitverlängerung gleichkam. Infolge der Nuklearkatastrophe von Fukushima Anfang 2011 kam wieder alles anders: Mit der 13. AtG-Novelle verringerten Bundesregierung und Parlament nicht nur die Reststrommengen wieder auf das Maß von 2002, sondern legten auch feste Abschalttermine für die einzelnen KKW gesetzlich fest. Diese führten teilweise dazu, dass die Reststrommengen in der verbleibenden Zeit mit der verfügbaren Kraftwerksleistung nicht mehr im betroffenen KKW erzeugt werden konnten.

Als dann das BVerfG in seinem Urteil v. 6.12.2016 (Az. 1 BvR 2821/11) die 13. AtG-Novelle für im Wesentlichen verfassungsgemäß erklärte, konnten Atomkraftgegner, Regierung und Gesetzgeber zunächst aufatmen. Eines aber trübte die Freude: Das Gesetz verletzte zumindest insoweit das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG, als es nicht sicherstellte, dass die Betreiber jene Elektrizitätsmengen erzeugen können, die ihnen der Konsens aus dem Jahre 2000 zugebilligt hatte, oder aber einen angemessenen Ausgleich dafür gewährte. Um diesen Mangel zu beheben, fügte der Gesetzgeber mit Art. 1 der 16. AtG-Novelle vom 10.7.2018 unter anderem Vorschriften über den Ausgleich nicht verstromter Elektrizitätsmengen (§ 7f AtG) und das diesbezügliche Verwaltungsverfahren (§ 7g AtG) in das Atomgesetz (AtG) ein.

Form und Inhalt

Diese Regelungen standen nun also auf dem Prüfstand und – wir hatten es ja bereits vorweggenommen – waren aus Sicht des BVerfG noch immer nicht verfassungskonform.

Aus Sicht der Bundesregierung dürfte es recht unangenehm sein, dass die Richter ihre Argumentation zentral auf ein formales Defizit im Verfahren stützen: Das Gesetz sei gar nicht erst wirksam in Kraft getreten, weil es an der beihilferechtlichen Genehmigung der Regelung durch die EU-Kommission bzw. der verbindlichen Mitteilung der Kommission über die Entbehrlichkeit einer Genehmigung fehlt. Die hatte der Gesetzgeber allerdings zur Voraussetzung des Inkrafttretens erklärt. Die deutschen Behörden hatten die Kommission zwar über den Entwurf informiert und auch ein Antwortschreiben erhalten, wonach eine Genehmigung nicht erforderlich sei; dieses habe aber nach Ansicht der Richter nicht die erforderliche Verbindlichkeit besessen.

Doch Formfehler lassen sich regelmäßig korrigieren – spannender ist daher, wie das Gericht die Novelle in materieller Hinsicht beurteilt hat.

Danach wird es nicht ausreichen, die 16. AtG-Novelle unverändert in Kraft zu setzen, um den Anforderungen zu genügen, die das Gericht 2016 gestellt hatte.

7f Abs. 1 Satz 1 AtG spricht den Betreibern zwar einen Ausgleichsanspruch zu, allerdings nur unter der Voraussetzung des § 7f Abs. 1 Satz 3 AtG. Danach muss der Ausgleichsberechtigte nachweisen, dass er sich unverzüglich nach dem 4.7.2018 bis zum Ablauf des 31.12.2022 ernsthaft darum bemüht hat, die ausgleichsfähigen Elektrizitätsmengen auf Grund von § 7 Abs. 1b AtG auf andere Unternehmen zu angemessenen Bedingungen zu übertragen. Diese „Verkoppelung“ von Ausgleichsanspruch und Bemühensobliegenheit sei unzumutbar und bilde daher keinen angemessenen Ausgleich, wie ihn das BVerfG zuvor für notwendig erklärt hatte. Verfassungsrechtlich sei zwar grundsätzlich nichts dagegen einzuwenden, dass eine staatliche Ausgleichszahlung unterbleibt, wenn eine zumutbare Vermarktungsmöglichkeit ausgeschlagen wurde. Unzumutbar sei hier jedoch, dass die Betreiber im Handlungszeitpunkt nicht wissen könnten, auf welche Übertragungsbedingungen sie sich einlassen müssen. Damit bürde die Regelung ihnen auf, entweder potentiell unangemessene Konditionen ihrer Vertragspartner zu akzeptieren oder aber zu riskieren, gänzlich kompensationslos auszugehen. Diesen Aspekt hatten Experten bereits im Gesetzgebungsverfahren als kritisch beurteilt.

Der zweite materiell-rechtliche Aspekt betrifft die Frage, wie genau § 7f Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG zu verstehen ist. Er sah eine quantitative Begrenzung des Ausgleichsanspruchs auf zwei Drittel beziehungsweise auf die Hälfte der nicht erzeugten Reststrommengen vor.

Hintergrund ist folgender: Die Beschränkung der erzeugbaren Reststrommengen durch die gesetzlichen Abschalttermine betrifft die Kernkraftwerke Brunsbüttel und Krümmel. Anteilseigner der Betreibergesellschaften sind jeweils anteilig Vattenfall und die E.ON-Konzerntochter PreussenElektra. Laut dem Urteil aus 2016 sei nur Vattenfall ausgleichsberechtigt, PreussenElektra hingegen nicht, da die rechnerisch auf PreussenElektra entfallenden Reststrommengen voraussichtlich vollständig durch andere Kernkraftwerke erzeugbar seien, an denen PreussenElektra beteiligt sei. Der gesetzlich vorgesehene Ausgleichsanspruch entspricht daher in der Höhe nur dem Anteil Vattenfalls an den Betreibergesellschaften.

Worin sieht das Bundesverfassungsgericht nun das Problem?

7f Abs. 1 Satz 1 AtG weist den Ausgleichsanspruch dem Inhaber der Betriebsgenehmigung zu und damit der Betreibergesellschaft, an der Vattenfall ja nur anteilig beteiligt ist. Daraus aber resultiert die Gefahr einer doppelten Anspruchskürzung für Vattenfall und damit eines nicht angemessenen, also verfassungswidrigen Ausgleichs. Der Gesetzgeber habe es nicht einfach den beteiligten Konzernen überlassen dürfen, den im Gesetz nur rudimentär angelegten Ausgleich für das Binnenverhältnis zu konkretisieren, zumal sie insofern stark gegensätzliche Interessen verfolgten. Selbst wenn § 7f Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 AtG ein Normverständnis erlaubten, das insbesondere die Probleme einer doppelten Kürzung des Ausgleichsanspruchs vermeidet, komme dies im Gesetz jedenfalls nicht klar genug zum Ausdruck. Die Regelung wäre somit jedenfalls wegen unzureichender Bestimmtheit verfassungswidrig.

Atomausstieg steht nicht in Frage

Obwohl diese Entscheidung in der Bundesregierung (und beim Steuerzahler) sicherlich keine Jubelstürme auslösen wird, sollte man eines nicht vergessen: Den Atomausstieg selbst stellt sie nicht in Frage. Es geht „nur“ um die verfassungsgemäße Abwicklung einer verfassungsrechtlich eindeutig zulässigen Entscheidung gegen Kernkraftwerke.

Aller Voraussicht nach wird die Entscheidung sich auch an anderer Stelle auswirken. Vattenfall hatte Deutschland wegen der dauerhaften Stilllegung von Krümmel und Brunsbüttel parallel nämlich auch noch auf mehrere Milliarden Euro vor dem Schiedsgericht der Weltbank in Washington verklagt (wir berichteten). Seine Erfolgsaussichten dort würden faktische vermutlich deutlich steigen, könnte der Konzern nachweisen, dass er in Deutschland keinen effektiven Rechtsschutz erhält. Das dürfte mit der jüngsten Entscheidung des BVerfG nicht eben leichter geworden sein.

Ansprechpartner*innen: Dr. Olaf Däuper/Dr. Dörte Fouquet/Dr. Sascha Michaels

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