VG Münster: Wie Passfotos das kommunale Tätigkeitsfeld erweitern

Kommunen, die sich wirtschaftlich betätigen wollen, haben es nicht leicht: Das landesspezifische Kommunalrecht setzt ihrem Spielraum enge Grenzen.  Wie Private ungehindert und frei zu wirtschaften, ist den Kommunen grundsätzlich verwehrt. Ein Urteil (v. 8.5.2015 , Az. 1 K 94/14) des Verwaltungsgerichts (VG) Münster  könnte das Tätigkeitsfeld der Kommunen nun, zumindest in Nordrhein-Westfalen (NRW), erweitern.

Vor dem VG Münster ging es um das Angebot einer Gemeinde, ihren Bürgern bei der Beantragung von Ausweispapieren kostenlos Passfotos anzufertigen, und um die Frage, wie sich das zu den kommunalrechtlichen Vorgaben der Gemeindeordnung Nordrhein Westfalen (GO NRW) verhält. Ist das wirtschaftliche Betätigung? Nein, so das Gericht.

Nach § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW ist wirtschaftliche Betätigung, ein Unternehmen zu betreiben, das als Hersteller, Anbieter oder Verteiler von Gütern oder Dienstleistungen am Markt tätig wird, sofern die Leistung ihrer Art nach auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte. Nach dem VG Münster ist der Begriff der wirtschaftlichen Betätigung hierbei „betriebs- und nicht handlungsbezogen“ zu verstehen. Das Gericht schließt sich damit dem Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW (Beschl. v. 13.8.2003, Az. 15 B 1137/03) an. Für die Zulässigkeit der wirtschaftlichen Betätigung der Kommune komme es auf den „Gegenstand des betriebenen Unternehmens“ an, „nicht jedoch im Wege atomisierender Betrachtung auf jede einzelne unternehmerische Handlung“. Für die Frage, ob eine kommunale Tätigkeit als wirtschaftlich zu qualifizieren ist, sind daher nicht die einzelnen Handlungen, sondern ist die durchgeführte Gesamttätigkeit als Betrieb zu betrachten.

Wenn die beklagte Kommune Lichtbilder herstellt, dann sei das keine solche wirtschaftliche Betätigung. Nach Ansicht des VG Münster war die Kommune nicht am Markt tätig, sondern nur als Behörde im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens, sodass bereits aus diesem Grund keine wirtschaftliche Bestätigung vorlag. Dass sie Fotos macht und bearbeitet, könne nicht losgelöst von der hoheitlichen Aufgabe der Kommune als Pass- bzw. Personalausweisbehörde betrachtet werden, sondern sei vielmehr untrennbar damit verbunden bzw. unselbstständiger Teil derselben. Die Einstufung der Gesamttätigkeit als hoheitlich befreite die beklagte Kommune von der Einhaltung der Regelungen zur wirtschaftlichen Betätigung.

Nach dieser Ansicht können Kommunen daher einzelne, für sich betrachtet wirtschaftliche Handlungen erbringen, ohne dass sie die strengen Vorgaben der Gemeindeordnungen zur wirtschaftlichen Betätigung einhalten bzw. umsetzen müssen, sofern der ausgeübte Betrieb in der Gesamtbetrachtung als hoheitlich einzustufen ist bzw. vom Unternehmensgegenstand des privaten Unternehmens gedeckt ist. Letztlich eröffnet die Ansicht des VG Münster Kommunen die Möglichkeit, einzelne untergeordnete wirtschaftliche Tätigkeiten ohne Beachtung eines öffentlichen Zwecks, ohne Einhaltung der Subsidiaritätsklausel oder anderer Vorgaben, die die jeweilige Gemeindeordnung an ein wirtschaftliches Tätigwerden stellt, wahrzunehmen. Umgekehrt muss dies aber bedeuten, dass einzelne hoheitliche Handlungen der Einstufung einer größeren Tätigkeit als wirtschaftlich nicht entgegenstehen können.

Wie sich die Sichtweise des VG Münster in der Praxis durchsetzen wird und ob sie auch außerhalb von Nordrhein-Westfalen geteilt werden wird, bleibt abzuwarten. In jedem Fall ist eine „nicht atomisierende“ Betrachtung, wie sie das VG Münster anstellt, für Kommunen eine gute Sache, da sie deren Betätigungsspielraum erweitert.

Ansprechpartner: Wolfram von Blumenthal