Schlechte Post aus Brüssel – Das EEG auf dem Prüfstand des Europäischen Beihilfenrechts

Seit dem 18.12.2013 ist es nun offiziell: Kurz vor Weihnachten (wie gemein) hat die Europäische Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet, um festzustellen, ob Teile des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) mit dem europäischen Beihilfenrecht vereinbar sind. Dass dieses Verfahren auf uns zukommt, stand zwar schon seit längerem im Raum. Bis zuletzt allerdings hatten sowohl die Bundesregierung als auch die Betreiber regenerativer Erzeugungsanlagen sowie die energieintensive Industrie gehofft, dass ein förmliches Verfahren noch abgewendet werden kann. Jetzt ist aus der Befürchtung jedoch Gewissheit geworden.

Hintergrund und Gegenstand des Verfahrens

Seit Ende 2011 hatte die Europäische Kommission mehrere Beschwerden zum EEG erhalten, unter anderem vom deutschen Bund der Energieverbraucher. Diese Beschwerden richteten sich einerseits gegen die in den letzten Jahren stark gestiegene EEG-Umlage, andererseits aber auch gegen die von privaten Letztverbrauchern teils als ungerecht empfundenen Entlastungen der Industrie.

In der Folgezeit untersuchte die Europäische Kommission daraufhin informell die gesamte Struktur der Förderung Erneuerbarer Energien nach dem EEG einschließlich der besagten Mechanismen des Gesetzes. Vor allem die Teilentlastungen der energieintensiven Industrie waren der Behörde ein Anlass zum genaueren Hinsehen.

Die Bundesregierung nahm mehrmals im informellen Vorverfahren Stellung. Doch es half alles nichts. Dem Vernehmen hatte sich die Kommission angesichts ihrer mehrfachen „Mahnungen“ einen aus Sicht der Wettbewerbshüter akzeptablen konkreten Vorschlag für eine Änderung des EEG erhofft, der die Bedenken der Kommission ausräumen sollte. Weil dieser jedoch ausblieb, leitete sie nunmehr das Hauptprüfverfahren ein, um die relevanten beihilfenrechtlichen Fragestellungen genauer unter die Lupe zu nehmen.

Das Hauptprüfverfahren betrifft zum jetzigen Zeitpunkt ausschließlich das EEG in der ab dem 1.1.2012 geltenden Fassung. Gegenstand der Untersuchung sind dabei zum einen die Vergütungen, die EEG-Anlagenbetreiber für die Einspeisung von Strom von den Netzbetreibern erhalten (Einspeisetarife und Marktprämien), daneben aber auch das so genannte Grünstromprivileg und die Vergünstigungen für energieintensive Unternehmen im Rahmen der besonderen Ausgleichsregelung.

Kernaussagen des Beschlusses

Die Kommission erläutert im Eröffnungsbeschluss umfassend, wie sie den EEG-Fördermechanismus einschätzt und bewertet. Der rund 60-seitige Beschluss stellt im ersten Teil das EEG und den Vergütungs- sowie Ausgleichsmechanismus einschließlich detaillierter Informationen zu den Vergütungen und Erzeugungskosten regenerativer Energien ausführlich dar.

In ihrer wettbewerbsrechtlichen Einschätzung befasst sich die Kommission sodann mit den Einspeisevergütungen und dem Ausgleich zwischen den Marktteilnehmern in Bezug auf die EEG-Umlage insgesamt. Die Einspeisevergütungen bewertet sie dabei zunächst als Beihilfen – also Vorteile, die bestimmten Abnehmern aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Dass die Mittel des EEG-Fördersystems staatlich sind, wurde bislang mehrheitlich – auch von der Kommission selbst noch im Jahre 2002 – verneint, denn im Vergütungs- und Ausgleichsmechanismus des EEG sind weder staatliche Stellen unmittelbar involviert noch werden Mittel aus der Staatskasse bereitgestellt. Geld fließt lediglich zwischen privaten EEG-Anlagenbetreibern, Netzbetreibern und Lieferanten. Letzteren steht es frei, etwaige Mehrbelastungen an Letztverbraucher weiterzugeben.

2001 hatte auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) aus diesen Gründen die Förderung nach dem Stromeinspeisungsgesetz (StrEG), einem Vorgängergesetz des heutigen EEG, nicht als Beihilfe erkannt. Nun gelangt die Kommission in Bezug auf das EEG 2012 zur gegenteiligen Einschätzung. Im Kern argumentiert sie, die Förderung nach dem EEG sei deswegen als Beihilfe einzustufen, weil der Staat alle Einzelheiten von den Modalitäten der Durchführung bis hin zur Mittelverwendung geregelt habe und auch über die Bundesnetzagentur (BNetzA) kontrolliere, wie die Übertragungsnetzbetreiber diese Regeln umsetzen. Die Übertragungsnetzbetreiber seien insofern nichts anderes als vom Staat benannte Stellen, die staatliche Mittel verwalteten. Wenn nun aber bestimmte Letztverbraucher von der Zahlung der EEG-Umlage teilweise befreit seien, bedeute dies einen Verzicht auf staatliche Mittel, was die besondere Ausgleichsregelung zur Beihilfe mache.

Nicht jede Beihilfe ist aber per se verboten. Unter Umständen kann sie gerechtfertigt sein. Daher prüft die Kommission in einem weiteren Schritt, ob die Beihilfen eventuell mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Mit folgenden vorläufigen Erkenntnissen:

Die Vergütungen für Anlagenbetreiber bewertet die Kommission vorläufig als mit dem europäischen Recht vereinbar. Insbesondere stünden die Förderungssätze im Einklang mit den Leitlinien der Kommission für Umweltschutzbeihilfen aus dem Jahr 2008. Diese erlauben die Förderung Erneuerbarer Energien, solange diese nicht zu einer Überkompensation der Anlagenbetreiber führt, was die Kommission für die unterschiedlichen regenerativen Erzeugungstechnologien als gegeben ansieht.

In Bezug auf die besondere Ausgleichsregelung konnte sich die Kommission hingegen noch kein abschließendes Bild über die sachliche Rechtfertigung nach Art. 107 Abs. 3 Buchstaben b) und c) AEUV verschaffen. Zwar schließt die Kommission nicht aus, dass die Vergünstigungen für energieintensive Letztverbraucher gerechtfertigt sein könnten, vor allem, sofern dadurch eine Produktions- und Emissionsverlagerung verhindert wird. Allerdings genügen die insoweit von der Bundesregierung zur Verfügung gestellten Informationen nicht, um Zweifel der Kommission auszuräumen. Aus diesem Grunde forderte die Kommission die Bundesregierung und Dritte explizit dazu auf, weitere Informationen zur Notwendigkeit und zur Frage der drohenden Produktionsverlagerung für die begünstigten Sektoren vorzulegen.

Wie geht es weiter?

Die Bundesregierung ist nun aufgefordert, zu dem Eröffnungsbeschluss der Kommission und den dort noch nicht abschließend geklärten Gesichtspunkten Stellung zu nehmen. Sie hat hier bereits die Verbände um kurzfristige Unterstützung gebeten. Daneben haben aber – wie erwähnt – auch Dritte, also insbesondere Beihilfenempfänger, Marktteilnehmer und Verbände, selbst die Möglichkeit, innerhalb eines Monats ab Veröffentlichung des Beschlusses im Amtsblatt der Europäischen Union Stellung zu nehmen. Angesichts dessen, was hier auf dem Spiel steht, ist anzunehmen, dass im Markt von dieser Möglichkeit rege Gebrauch gemacht wird.

Es ist damit zu rechnen, dass sich das förmliche Prüfverfahren der Kommission bis zu 18 Monate oder darüber hinaus in die Länge ziehen könnte. Sofern die Wettbewerbsbehörde am Ende die Rechtswidrigkeit des EEG oder von Teilen davon feststellen sollte, könnte sie eine so genannte Negativentscheidung treffen. Dies würde bedeuten, dass die Bundesrepublik die gewährten Mittel zurückfordern müsste (zu den insoweit bestehenden Befugnissen der Kommission im Einzelnen haben wir bereits berichtet). Dass es hierzu nicht kommt, hoffen die betroffenen Anlagenbetreiber, Grünstromhändler und stromintensiven Letztverbraucher inständig.

So oder so wird aber für die Zukunft des EEG und vor allem dessen anstehende Novellierung wegweisend sein, wie sich die Lage auf europäischer Ebene in den kommenden Monaten weiterentwickelt. Schließlich geht es in der Resonanz auf den Eröffnungsbeschluss schon fast unter, dass die Kommission parallel eine Konsultation zu neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzmaßnahmen gestartet hat (hierzu berichten wir vermutlich schon morgen), die künftig den beihilfenrechtlichen Rahmen für die Förderung Erneuerbarer Energien in Europa bilden könnten. Diskussionsstoff bieten das Beihilfenverfahren, aber auch die Leitlinien allemal.

Dementsprechend kristallisiert sich für die Bundesregierung und die Marktteilnehmer schon jetzt und zu so früher Zeit im Jahr deutlich das Leitmotto des Jahres 2014 heraus: Es gibt viel zu tun – packen wir es an!

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Dörte Fouquet

Ansprechpartner Wirtschaftsprüfung: Rudolf Böck/Jürgen Gold