Zwischenbericht: Sektoruntersuchung zur Raffinerie- und Großhandelsebene

Im Frühjahr 2022 hat das Bundeskartellamt (BKartA) eine Sektoruntersuchung zu Raffinerien und Kraftstoffgroßhandel eingeleitet, um Markt- und Preisentwicklungen auszuleuchten. Grund: Nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine stiegen zwar die Preise für Kraftstoffe an den Tankstellen, der Rohölpreis jedoch nicht im selben Maße. Was zu einer „Entkopplung“ der Tankstellenpreise von der Entwicklung des Rohölpreises führte.

Inhalte zum Themenbereich Raffinerien

Der am 28.11.2022 vorgelegte Zwischenbericht zu Raffinerien und Kraftstoffgroßhandel wurde nach Abschluss der ersten Stufe dieser Untersuchung veröffentlicht. Im Mittelpunkt der Ermittlungen stand die Raffinerieebene. Hierauf aufbauend wird sich das BKartA in der zweiten Stufe den Ermittlungen im Bereich des Großhandels mit Kraftstoffen widmen.

Laut dem BKartA werden in Deutschland elf Raffinerien (davon drei Gemeinschaftsraffinerien) betrieben, an denen drei bzw. vier Anteilseigner beteiligt sind. Ob diesen eine Adressatenstellung als marktbeherrschendes Unternehmen zukommt, ließ das BKartA noch offen, weil die Marktabgrenzung bislang nicht abschließend geklärt sei. Seinen Analysen zufolge seien nicht nur die Brutto-Margen, sondern auch die Netto-Margen auf Raffinerieebene seit März 2022 signifikant angestiegen. Die beobachtete Entkopplung der Kraftstoffpreise von der Rohstoffpreisentwicklung lasse sich somit nicht allein auf Kostensteigerungen zurückführen. Ob hieraus auf eine missbräuchliche Preissetzung geschlossen werden könnte, ließe sich derzeit nicht zweifelsfrei feststellen. Als potenziell nicht kartellrechtsrelevante Faktoren kämen laut BKartA ebenfalls z.B. verschärfte Knappheitsverhältnisse in Betracht. Die Beantwortung der Frage, inwiefern derartige Faktoren zu der Preisentkopplung beitragen, stelle sich jedoch als sehr komplex und schwierig dar.

Tankrabatt weitgehend weitergegeben

Was die Auswirkungen der temporären Absenkung der Energiesteuer für Benzin und Diesel zwischen dem 1.6.2022 und 21.8.2022 angeht, kam das BKartA zu dem Ergebnis, dass der Tankrabatt an die Kunden weitgehend weitergegeben wurde. Es betonte jedoch, dass dieser Befund weder im Gegensatz zu der zeitgleich zunehmenden Entkopplung der steuerbereinigten Kraftstoffpreise von den Rohölpreisen stehe noch ein klares Indiz für einen regen Wettbewerb sei.

Anzeichen für verbotene Preisabsprachen oder ein ebenfalls kartellrechtswidriges kollusives Verhalten der Mineralölunternehmen lägen derzeit trotz der hohen Markttransparenz nicht vor. Die weiteren Ermittlungen werden laut BKartA aber auch die Frage des Zustandekommens, der Methodik sowie der konkreten Marktbedeutung und Entwicklung der von Marktinformationsdiensten wie z.B. Platts und Argus zur Verfügung gestellten Preisindizes näher beleuchten.

Mögliches Eingreifen der Kartellbehörde

Obwohl die Sektoruntersuchung noch nicht abgeschlossen ist, lassen sich dem Zwischenbericht bereits erste Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass ein anschließendes Handeln des BKartA angezeigt sein könnte. Nach geltendem Recht ist die Schwelle für einen Eingriff der Kartellbehörde allerdings noch hoch, weil zumindest der Anfangsverdacht eines Verstoßes gegen das Kartell- oder das Missbrauchsverbot vorliegen muss.

Dies soll sich mit der 11. GWB-Novelle ändern. Nach dem am 26.9.2022 vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) veröffentlichten Referentenentwurf soll das BKartA bereits beim Vorliegen einer erheblichen, andauernden oder wiederholten Marktstörung eine Reihe von im Gesetzesentwurf nicht abschließend genannten Maßnahmen ergreifen können. Als ultima ratio kommt auch die Anordnung einer eigentumsrechtlichen Entflechtung in Betracht. Ferner soll auch die Vorteilsabschöpfung als weiteres Instrument des BKartA deutlich gestärkt werden. Die Wirtschaftsverbände kritisieren, dass die geplante Novelle massive Unsicherheit schaffe und deutsche Unternehmen im internationalen Vergleich stark benachteilige. Ob sie in der im Referentenentwurf vorgeschlagenen Fassung die Welt erblickt, bleibt deshalb offen.

Ansprechpartner*innen: Dr. Tigran Heymann/Dr. Holger Hoch/Dr. Anna Lesinska-Adamson